张建伟：印尼民主巩固的秘诀是什么？

在诸多社会经济不利因素与制度不利因素的影响下，印尼的民主最终能巩固，一个重要秘诀就是高度重视与灵活运用“合作”的艺术，尤其是对立阵营之间的合作。其中，佐科总统可谓深谙合作之道。

五年一度的印度尼西亚大选落下帷幕，曾两次陪跑的普拉博沃，此次终于胜出。虽离新总统正式就职尚有半年，但权力的和平交接已无太大悬念。在人口排名世界第四，同时拥有数百个族群的发展中大国实现了民主巩固，印尼可谓创造了世界奇迹。

在这方面，或许印度可与印尼媲美，因为印度同样也在人口众多、族群多样、经济欠发达的条件下实现了民主巩固。但在历史遗产与制度模式方面，印度实际上优于印尼。印度独立后无威权统治历史，同时也选择了更有利于民主巩固的议会制；印尼在独立后有过长期威权统治，又选择了通常被认为不利于民主巩固的总统制。考虑到这一点，还是有必要挖掘一下印尼实现民主巩固的秘诀。

不利的制度因素

笔者于2019年5月1日发表在《联合早报》言论版的《印尼民主打破了哪些政治魔咒？》一文提到，印尼作为新兴民主国家，民主巩固面临三项不利因素：不发达的经济、复杂的族群结构、保守的宗教文化。从性质上来讲，上述三项因素都属于经济社会因素。除社会经济方面的不利因素之外，印尼实现民主巩固还面临政治和制度因素的挑战，集中体现在三项：威权传统、总统制和多党制。

首先看威权传统。1966年通过军队扶持，苏哈多当上总统，开启长达32年的威权政府统治。他将军队力量渗入到政治中，以此稳固政权。他以法律形式提出军队应该有双重职能。一方面要履行军事职能，保卫国家。另一方面应该广泛参与政治，担任国家官职。为了解决军队资金问题，军队力量又涉及经济领域之中。这些措施带来一系列影响，使军人掌控大部分政权。苏哈托通过实行军人政体，使得威权政府力量渗透到各领域中。

其次看总统制。通常认为，与议会制相比，总统制更不利于巩固民主。在上世纪90年代初，耶鲁大学的胡安·林茨教授列举总统制五大弊端。在林茨看来，总统制不仅可能导致议会与总统之间出现“双重合法性”的冲突，还可能导致“赢家通吃的零和博弈”。

所谓双重合法性，是指议会和总统都认为自己是由人民选举产生，代表民意，一旦两者出现分歧，就容易陷入难以调和的冲突中，因为二者之上不存在更高权威。这种双重合法性在议会制之下几乎不会出现，因为议会制下的政府（内阁）是由议会产生并对议会负责，议会掌握着最高的合法性权威。

所谓零和博弈，是指总统制在选举中遵循“赢者通吃”游戏规则，某个政党的总统候选人获胜，意味着这个党自动成为执政党，而不须要与其他政党分享行政权。在议会制下，虽然也存在单一政党成为绝对多数而独享行政权的情形，但权力分享和政治联盟更常见，尤其在多党制的条件下。

最后再看多党制。与两党制相比，多党制的运行更复杂，也更容易产生政治僵局。多党制（尤其是碎片化的多党制）常常使政党无法获得稳定的选举支持，同时也使议会无法形成稳定多数，进而可能会带来制约的乏力与政府的不稳定。

自1999年实现民主转型以来，印尼一直属于多党制。1999年议会选举中，有48个政党被批准参加大选，21个政党获得席位。得票率排名前五的政党分享了几乎87%的选票，其余选票则分属众多小党，这些小党一般只享有1%或2%的选票。在2004年的议会选举中，同样没有一个政党获得过半选票。在2019年的议会选举中，排名前两位的政党得票率也都没能超过20%。因此，无论哪个政党的候选人赢得总统选举，都无法在议会取得过半席位的多数地位。

秘诀是践行合作的艺术

威权历史虽已过去，但总统制和多党制仍是印尼民主巩固的不利因素。尤其是多党制与总统制结合在一起的“多党总统制”（multiparty presidentialism），比美式的“两党总统制”（bipartisan presidentialism）更为复杂和不利。在这样的条件下，如何让民主在印尼稳定运行，就成为考验人民与政治家智慧的现实课题。

在诸多社会经济不利因素与制度不利因素的影响下，印尼的民主最终能巩固，一个重要秘诀就是高度重视与灵活运用“合作”的艺术，尤其是对立阵营之间的合作。通过政治家之间、政党之间的合作，印尼成功克服了民主巩固的诸多障碍。其中，佐科总统可谓深谙合作之道。

在2019年选举中，斗争派民主党的佐科再次战胜大印尼运动党的普拉博沃。按照典型的总统制（美国）的制度逻辑，失败的一方无法分享选举果实，获胜一方也无法分享选举果实，这就是林茨所说的总统制的零和逻辑。因此普拉博沃没有机会分享政治权力。但与上述逻辑不同的是，佐科在胜选后就邀请普拉博沃入阁，而且让他担任位高权重的国防部长。

无独有偶，今年当选的普拉博沃在组阁时，也很可能延续佐科的逻辑。据媒体报道，普拉博沃竞选团队副主席艾迪指出，普拉博沃上台后首先要做的是调整能源补贴。为确保新政策顺利推行，他将跨越党派，争取组建一个强大、包容及稳定的政府。这可能包括邀请斗争派民主党及竞选对手阿尼斯和甘查尔加入政府，正如2019年他竞选总统败给佐科后，受佐科邀请入阁一样。

为何佐科在胜选后非要与普拉博沃分享胜利果实，普拉博沃胜选后也要延续佐科的逻辑呢？背后原因或许正是印尼民主得以巩固的重要秘诀，就是在多党制环境下，加强总统构建政治联盟的能力。拉拢不同政党甚至竞争对手的政党入阁，总统就可以构建起一个强大的执政联盟。其实质是让渡部分行政权，构建总统在立法机关中的支持联盟，以此来克服多党总统制的固有弊端。

这种多党总统制也称为“联盟总统制”（coalitional presidentialism），在拉丁美洲的样本是巴西。巴西在再民主化以来，形成一个高度碎片化的政党格局，总统所属政党在国会永远处于少数，因此必须构建多党执政联盟，以便在国会取得多数支持，实现平稳执政、保障政治体制的正常运转。印尼则是多党总统制在亚洲的样本，自1999年实现民主转型以来，印尼保证了政治稳定。

印尼和巴西分属地球两侧，制度上的相似困境，使两国不约而同选择了同样策略，以合作来化解僵局。民主是竞争的艺术，更是合作的艺术。如果只懂得竞争而不懂得合作，民主可能就显得脆弱不堪，尤其在充满不利条件的发展中国家。

作者是中南民族大学政治学与行政学系副教授