宣誓后的香港公务员：政治化的加剧

来源：明报

作者：黄伟豪

香港公务员宣誓，据报已接近完成，有人选择顺从而留下来，有人选择拒绝而离开，个人的去留当然是自由选择，但不容忽视的是宣誓对公务员制度的冲击和影响。根据观察和分析，宣誓除了加速了香港公务员制度的政治化（politicization）外，更产生了更多工作上的不可确定性，从而带来整体的负面影响。

向来，在政府的人事制度上，均存在着“用人唯才”（meritocracy）与“政治忠实”（political loyalty）的对立与两难，用中国的说法，这便是“红与专”的问题。概念上，两者不是绝对排斥，但在现实的操作上，却很难做到两全其美。理由十分简单：在“用人唯才”下，专业的知识是作出任何决定的唯一基础，要有据理力争，向上司说不，和“向权力说出真相”（speaking truth to power）的勇气。可是，在以政治忠诚的“红”的掛帅下，这种对“专”的坚持和执著，随时被视为以下犯上，甚至是企图谋反。所以，虽然又红又专是理想，但在现实的世界里却往往两难全。

既然两者存在着根本性的矛盾，在西方国家，解决“红与专”问题的方法十分简单，就是建立两套不同的制度。公务员制度便是一个典型的“用人唯才”制度，在这制度下，为了使公务员有坚持真相的勇气，更使用了“终身聘用制”（tenure），给予公务员极大的就业保障，不能随意因为上级，包括政治领袖的喜好而被裁掉。相反，政治委任制度便是一套着重“政治忠诚”的制度，当中的官员由当时的政治领袖委任，也可随时被撤换，而所有的政治任命官员，也会随着政治领袖的任期完结，而随同他离开政府。

宣誓对公务员制度的影响，莫过于混淆了“用人唯才”与“政治忠实”两种截然不同的制度，把原先是着重政治中立的公务员制度“染红”，把“政治忠实”凌驾于专业的分析和客观的判断之上，使香港的公务员制度再一步被政治化。在笔者的著作当中（注），早已谈论过香港公务员制度政治化并非新鲜的事物，早在回归初期已经展开。其中一个重要的里程碑，毫无疑问是推出史无前例的政治任命的主要官员问责制。新制度除了大大削弱了公务员的“天之骄子”地位，及政务官原有的政策制定权外，更把任命及更换主要官员的生杀大权交在特首手上，更令他／她可随时在政府体系外，引入外来的人士加入自己的管治班子。

在笔者的分析中指出，虽然西方国家也是采用公务员与政治任命官员并存的双重制度，但因香港的特殊情况，即没有民主制度来制衡政治任命官员的权力，这使他们拥有不成比例的影响力，从而加大了公务员政治化程度。

这个政治化的现象，可以分成直向及横向两方面。在直向上，由政治任命层垂直向下的各级公务员产生了“渗漏效应”（trickle-down effect）；在横向上，则向政府以外的非政府组织，产生了“涟漪效应”（ripple effect）。前者出现的原因是基于上行下效、层层递进的道理，当最高一级的公务员面对政治任命官员的压力，甚至因为自己有意加入政治任命的团队，进而讨好政治官员，加紧配合，自然会向下级施压，要求做好政治任务，甚至不惜为针对异己，而放弃专业判断。而“涟漪效应”的产生，是本身为非政府部门的机构或组织，因要依赖政府的资源来运作，所以也不得不为五斗米而折腰，来配合来自问责官员的政治任务。

在香港的特殊情况下，公务员的政治化，对于社会及市民，绝对是坏处多于好处，弊多于利。原因之一是政治领袖非由民主产生，既缺乏民意授权，也没有足够的民意监察，因此政治任命官员所代表的，可以是少数精英或财团的私利，而非公众利益。而且，在整个管治的棋局上，公务员所担当的宏观角色，就有如一部汽车的煞车系统。公务员向上级说“不”，提出反对，就如当汽车过快或向错误的方向奔驰时，可以把它停止及修正，使政府可临崖勒马，以免车毁人亡。否则，当所有公务员也成为“Yes-Man”的时候，只会出现“国王的新衣”童话故事的情况，国王身边的所有人都只是应声虫，只有街上一个路过的无知小孩，胆敢指出国王裸体的真相。

从现实的层面考虑，宣誓也对公务员的质素带来负面的影响，因为公务员作为一份工作的吸引力已不如前。在政治忠诚绝对优先及压倒一切的情况下，公务员作为一个公民的政治权利及言论自由，进一步受到限制。另一个严重的问题，是不可确定性及工作风险的增加，因宣誓的内容既笼统亦空泛，可以被任意演绎。面对一朝天子一朝臣的政治环境，公务员为了讨好今天的特首，随时触怒了明天的特首，因而被追究和清算，过往俗称“铁饭碗”的职业保障已渐渐消失。

在公务员完成宣誓后，会是一切告一段落，还是新一波宣誓的开始？有这样的担心，是因为要求公务员宣誓的重要理据之一，是公务员由政府出粮，用公帑便要对政府有绝对的忠诚。依照这个道理，其他使用公帑的机构的雇员，也理应效法公务员宣誓，以表其政治忠诚。当然，以上的逻辑其实存在谬误：依照原本的道理，因公帑其实来自市民，公务员的终极效忠对象应是市民，而非政府；而政府更应尽快推行民主，由民选产生。可惜，在今时今日的香港，权力比道理可以更重要，很多时秀才遇着兵，有理也说不清。

使人担忧的是，若宣誓的安排，被推广至其他同样使用公帑的机构，或依赖政府资助运作的组织，包括了大学及社福界的员工的时候，以上所提及的负面影响，也同样会伸延至这些机构和组织之上，难以幸免。