翟翌：以养老金为抓手 推动中国老人接种疫苗

翟翌

12月7日，中国发布《关于进一步优化落实新冠肺炎疫情防控措施的通知》（以下简称“新十条”），实际上放松了持续三年多的疫情管制。但影响中国疫情防控效果及能否全面开放的一个关键问题是，作为高危人群的高龄老年人疫苗接种率偏低。故探索有效推动老年人接种疫苗的措施，对中国进一步恢复正常生产生活、挽救人命，有极为重要的意义。

世界各国及香港情况均表明，未接种冠病疫苗老年人是高危群体。如目前香港因冠病死亡超过1万人，累计死亡病例中，60岁以上老年人约占95.9%，累计住院病例60岁以上老年人约占86%。在奥密克戎病例激增之前，香港80岁以上人群接种两剂疫苗的不到25%，而新加坡接种率超过90%。相比之下，由于老年人的高接种率，与香港人口规模相似的新加坡，至今1000余人因冠病去世，远低于香港。香港卫生防护中心传染病处主任张竹君指出，未接种疫苗的人总体死亡率是已接种者的18倍。

中国老年人情况不乐观

目前中国仍有大量老年人，尤其是80岁以上老年人未完成疫苗接种。截至11月28日，中国80岁以上老年人接种两剂疫苗者为65.8%，即仍有约1224万还未完成接种；接种加强剂的仅约40%。中国60岁以上人口约2.67亿、80岁以上约3580万人。若疫情在中国全面蔓延，按香港数据（未接种疫苗80岁以上人口死亡率高达15.68%）推算，保守估计中国仅未接种疫苗80岁以上老人，死亡可达约200万人。

截至2022年，中国养老金已连续18年上涨。鉴于有大量老年人未完成冠病疫苗接种，建议可用养老金能否年度增长为抓手，推动老年人持续接种疫苗，理由包括：首先，每年提高养老金并非国家法定义务。《社会保险法》《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等养老保险规范，均未规定政府有每年增加养老金的法定义务，而是赋予政府可根据“职工工资和物价变动等情况”酌情调整养老金。政府有巨大裁量权和自主空间。

其次，权利义务一致性规定的必然要求。中国《宪法》第33条“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”规定了权利义务一致性原则。虽接种疫苗目前非强制性义务，但由于年度调整养老金亦非老年人当然享有的权利，只是政府给予的特殊优惠；老年人若想增加养老金，须符合政府设定的享有该权利的先决条件，即接种冠病疫苗。

再次，利益诱导方式比强制接种更具可接受性。一些学者建议，强制未完成接种的老年人接种疫苗，但老年人体弱多病，若因强制接种致偶合死亡，可能引发大量群体事件，影响社会稳定。利益诱导方式比强制更具可接受性：一方面，由于养老金是老年人主要收入，调增养老金的利益诱导，有巨大影响力；另一方面，调增养老金的利益诱导基于自愿引导老年人接种，可避免强制接种致偶合死亡的大量群体性事件。

最后，有利于降低养老基金和财政负担。长期以来，中国各级财政对养老基金进行巨额补贴，而为扶持企业，中国也出台缓减企业养老保险缴纳的支持政策，养老基金收入受影响。若仍按往年不加区分地给所有老年人一律上调5%至10%养老金，可能对养老基金和财政造成进一步负担。经过三年多疫情，中国各级财政状况也较差。

推动接种疫苗具体措施

第一，明确原则上只有完成疫苗接种的老年人才能调增相应年度养老金。除具有医学上等正当理由外，无正当理由未完成接种的老年人，不享受养老金年度调增。

第二，给完成接种的高龄老人阶梯式调高养老金增幅。美国疾控中心研究数据显示：“相较于18岁至29岁的年轻人群，50岁至64岁、65岁至74岁、75岁至84岁、85岁以上人群感染冠病后，住院风险分别提高四倍、五倍、九倍和15倍；死亡风险分别提高30倍、90倍、220倍和570倍”。故方案可阶梯式调增完成接种高龄者养老金：年龄越大的完成疫苗接种的老年人，可年度调增更高养老金，这与既往中国调增养老金向高龄老年人倾斜的惯例契合。

第三，实施积分制管理，为将来持续做好老年人疫苗后续接种做好铺垫。中国目前较广泛接种灭活疫苗，并将接种两针灭活即视为完成接种。香港大学医学院研究结果显示，60岁以上老年人完成三针灭活疫苗接种后，才会达到较高防护效果（防重症保护力97.9%、防死亡保护力98.3%），新加坡目前将接种四针灭活疫苗才视为完成接种。另外随时间推移及抗体减弱，中国后续也势必开展老年人接种第四针，乃至第N针疫苗的后续接种，均须老年人持续配合。可探索建立健全相关积分机制，明确配合国家注射冠病疫苗及加强针方案的老年人，可获一定积分，积分越高，在来年养老金调整时，可获更高调增幅度，持续鼓励老年人积极配合政府疫苗接种安排。

作者是法学博士

重庆大学法学院政府规制与公共政策法治研究所所长

博士生导师

若疫情在中国全面蔓延，按香港数据（未接种疫苗80岁以上人口死亡率高达15.68%）推算，保守估计中国仅未接种疫苗80岁以上老人，死亡可达约200万人。