华敏超：英国当年为何同意苏格兰独立公投？

审时度势

最近，英国最高法院裁定，苏格兰政府想要再次举行独立公投，必须获得英国政府的批准。这一裁决结果毫不意外，但同时也毫不意外地引起苏格兰民族党的极度不满，当然苏格兰议会也毫不意外地表示接受裁决。这些毫不意外的背后，不免使我们发出疑问：为什么苏格兰议会一再提出独立公投？英国会分裂吗？英国政府2012年为何会同意苏格兰独立公投？笔者这里先就最后一个问题，进行一些探讨，并认为可以从英国的历史逻辑和现实逻辑，去理解当时卡梅伦政府的决定。

一、英国政府同意的历史逻辑

法国著名历史学家布罗代尔（Fernand Braudel）曾说：“唯有历史才能说明法兰西作为一个地理整体的成长过程。”英国独特的历史轨迹，同样也对英国政府后来的决策有着深远影响。

如著名历史学家狄金森（Harry Dickinson）所言，英国“在世界较为发达的政治国家之中，实现了最长时期内没有暴力革命或者流血内战，以及强大的独裁统治与国外占领”，这使得英国的地方自治传统能够保留并逐步发展。作为世界宪政史上的里程碑文献，1215年的英国《大宪章》不仅确立“王在法下”的原则，同时确定了保护地方自由的传统，在第13条规定：“伦敦市应保有其原有之一切自由权及自由风俗习惯，水陆皆然。朕并承认其他各城邑、市镇、口岸保有其自由权及自由风俗习惯。”

有学者对此指出：“英国是一个建立在地方分权基础上的单一制国家。”在20世纪以前的大部分时间里，英国对于地方事务的管理，基本采取不干预态度，“大多数英格兰人对于苏格兰、威尔士和北爱尔兰的困扰问题漠不关心”（狄金森语）。以苏格兰为例，尽管苏格兰在1707年的合并过程中放弃了苏格兰议会，但仍保留大量与独立相关的机构，并且有着不同于英格兰的法律体系和国家教会。这种宗教分立本身既是英国地方自治传统的表现，又加固了英国地区各立的意识。如爱丁堡大学教授汤姆·迪瓦恩（Tom Devine）所言：“（英苏的联盟）并不是基于感情，而是基于一种便利，是实用性质的联盟。”一旦这种便利消失，联盟也可以解散。

在联盟里，英国政府在绝大部分时间一直尊重苏格兰的自主性和民族性。苏格兰作为一个不同于的英格兰的民族，在英国是从来毋庸置疑的问题。

英国这种地方分权的传统，如著名的欧洲民族主义研究学者迈克尔·基廷（Michael Keating）所言，使得英国国内“没有一个与少数民族主义相对应的英国民族主义”，在面对苏格兰的公投要求时，自然能够以更加开放的态度去接受。

二、英国政府同意的现实逻辑

现实逻辑，顾名思义，即当时卡梅伦政府认为，同意公投对于执政党的风险与收益问题。在当时的英国政府看来，同意苏格兰独立公投是一个典型的“低风险，高回报”决策。

首先，这是基于对苏格兰选择留在英国的强大信心。因此，同意公投，可以换取“民主”美名，甚至可能有潜在的选票回馈。

从历史上看，追求苏格兰独立的苏格兰民族党在1970年代之后才开始有影响力。1967年，年轻的女律师温妮·尤因（Winnie Ewing）在汉密尔顿补选中获得46%的选票，击败工党和保守党的对手，赢得苏格兰民族党自1945年以来的首个议席，标志着苏格兰政治进入一个新的发展时期。在此之前，民族党长期处于英国政治的边缘地位，追求独立的宣言无人问津。甚至于19世纪初，许多苏格兰上层人士还抱怨保留自己的法律、教育体系是苏格兰落后的原因，期待更融入与英格兰的联盟。

尽管后来民族主义的兴起证明了苏格兰民族性一直存在，但不得不承认的是，苏格兰民族主义在相当长的一段时间处于“弱民族主义”状况。在其他地区民族主义风起云涌之际的19世纪末、20世纪初，苏格兰仍在庆祝自己与英格兰的伟大结合。

虽然时至公投前夕，苏格兰支持独立的人数已远非昔日可比，但民调显示，支持独立的人数并没有随着支持民族党的人数上升而呈一边倒态势。

在2012年签署《爱丁堡协议》之前，苏格兰的独立支持率一直在30%上下浮动，远没有达到足以让保守党政府惊慌的地步。因此，现实的民意可以让英国“大方”显示自己的民主，因为保守党政府有信心、有数据相信苏格兰人不会脱离英国。而且，给予苏格兰独立公投的权利，也显示英国政府对苏格兰民意的尊重；同时，公投的失败（对于保守党政府而言的绝对大概率事件），能够压制苏格兰民族党的生存空间。鉴于历来都是工党政府在力推苏格兰的自治，保守党总是扮演一个压迫的角色，此番同意公投，能够在某种程度上扭转保守党形象；而拒绝公投，将再度恶化保守党在苏格兰的地位。在党派竞争中，一箭双雕的决定，保守党何乐而不为呢？

历史上的地方分权传统与现实中的“低风险，高回报”决策，使得2012年的卡梅伦政府“慷慨”地同意了苏格兰独立公投的举办。但临近公投前夕，苏格兰独立声浪的飙升，也着实让英国政府“虚惊一场”，以至于卡梅伦在演讲中说出了著名的“我会心碎”言论。今天经过英国脱欧、进一步的权力下放与英国政治、苏格兰政治等诸多变化，世殊时异，再次同意公投，可能需要新的契机。

作者是西南政法大学白昃战略研究院研究员