联合早报

李韶鉴:基层治理未必统得越紧越好


 新闻归类:观点评论 |  更新时间:2022-07-22 07:55

中国聚焦

今年以来,从深圳、上海到北京,中国最重要的几座一线城市先后经受了冠病疫情的袭击,在付出巨大代价之后,最终都按照中央“动态清零”的原则要求控制住了疫情蔓延。但是有些地方出现了不顾实际情况,“一刀切”、层层加码等过度防疫问题,比如擅自增加核酸检测次数、延长密接者居家隔离时间、限制中低风险区访客等等,给社会生活带来许多不便,对政策执行造成反面效果。

在此情形下,6月初中国国务院联防联控机制召开新闻发布会强调,要坚决防止简单化和层层加码等现象,坚决做到“九不准”,同时通报批评了一些城市政府。

冠病疫情暴发两年多以来的工作艰辛,基层政府一直在神经高度绷紧的节奏中开展工作。不仅工作辛苦,紧张的精神状态和焦虑感几乎是傍身随形,甚至随时准备好出了问题被上级问责。

目前,基层干部普遍感觉是“身心俱疲”。只要在疫情防控中暴发较大集中性扩散、城市失守,一般基层政府的主要和分管领导,都要受到行政处理。

这种自上而下、强大的“运动式”驱动机制,其实带来了很多不必要的损失。虽能起到“抓典型”“以儆效尤”的惩戒效果,聚焦了眼前暂时性的局部,却往往忽视了基层政府官员更要面对众多事务和复杂系统的大局。

无论是培养一名领导干部的人力成本,还是过度防疫中的财力消耗,惩罚性措施所带来的损失都是巨大的。上级机关负有领导权限和追责权力,但不必急于事事到基层追责。

与新加坡不同的是,中国基层治理的压力主要源自上级行政,无论是工作计划的制定,还是行政指令的执行。整体上看,中国权力体系和行政运行呈现“纵强横弱”的特点。也就是说,基层政府要靠来自上级的“纵向”指令运行,基层政府再把指令传导到社区,而不是凭清晰的分权范围进行地方治理。来自当地社会的人大代表、普通群众的“横向”监督也会有,但参与频率和深度很有限,他们更少能参与到政策制定和对基层干部的工作考核。

反观新加坡,则由市镇理事会按照法规进行治理,政府的社区治理主要通过发布指导性的施政报告实现,给予的工作指导比较偏于宏观、留有较大自主空间;一旦出了问题,就由法律渠道解决,比如阿裕尼—后港市镇会,在社区物业管理中出现的财务有关诉讼,是直接由司法系统来解决的。这个过程新加坡政府并未直接干预。

如果按照清晰的分权原则,给基层政府留足空间,让他们轻松上阵、相机行事,似乎更有利于实现工作目标,也更有利于长远发展;同样,如果基层政府也给予社区治理以更充分的授权,治理过程更多由当地群众监督,按照中央要求给予宏观指导,实际效果或许更好。基层干部在履行职责中,完全可以不必那么累、那么焦虑,工作效率也许更高。

否则,基层自身治理不强、内驱力虚弱,片面依赖于上级“纵向”的指导和监督,把事先设定的工作目标考核做为准绳,一定会是形式主义的温床。另外,上级统揽治理空间,一味细化政策,强调“不走样”,对基层工作则过度干预,权力机制在层层的纵向传递中,势必异化,就一定会是官僚主义的源头。

留点空间,给点润滑,凭着基层干部的智慧和当地群众的“横向”监督,一定能提高基层社会治理效果。目前正在推进的县级财政体制改革,就是在走向科学合理分权。财政如此,国企治理如此,基层治理也如此。

要达到“纵向治理”与“横向治理”的平衡,离不开社区群众的监督。基层政府更多地直接对社区群众负责、接受社会层面的考核,才能达到良治。

一切权力都集中在上级手里,也许对国家整体上不是件好事。中国国家主席习近平曾说,科技创新和制度创新的“双轮驱动”是人类社会创新的两大基本形式。在基层治理上,其实也需要“纵向治理”和“横向治理”的“双轮驱动”。

高手持剑,力道适中;过紧过弛,皆非剑道。同样,基层治理未必统得越紧越好。上级指令更加侧重原则和方向,而不是一统到底,基层治理应该得到更多的权力分配。

作者是中国河北省高级经济师

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