李韶鉴：基层治理未必统得越紧越好

中国聚焦

今年以来，从深圳、上海到北京，中国最重要的几座一线城市先后经受了冠病疫情的袭击，在付出巨大代价之后，最终都按照中央“动态清零”的原则要求控制住了疫情蔓延。但是有些地方出现了不顾实际情况，“一刀切”、层层加码等过度防疫问题，比如擅自增加核酸检测次数、延长密接者居家隔离时间、限制中低风险区访客等等，给社会生活带来许多不便，对政策执行造成反面效果。

在此情形下，6月初中国国务院联防联控机制召开新闻发布会强调，要坚决防止简单化和层层加码等现象，坚决做到“九不准”，同时通报批评了一些城市政府。

冠病疫情暴发两年多以来的工作艰辛，基层政府一直在神经高度绷紧的节奏中开展工作。不仅工作辛苦，紧张的精神状态和焦虑感几乎是傍身随形，甚至随时准备好出了问题被上级问责。

目前，基层干部普遍感觉是“身心俱疲”。只要在疫情防控中暴发较大集中性扩散、城市失守，一般基层政府的主要和分管领导，都要受到行政处理。

这种自上而下、强大的“运动式”驱动机制，其实带来了很多不必要的损失。虽能起到“抓典型”“以儆效尤”的惩戒效果，聚焦了眼前暂时性的局部，却往往忽视了基层政府官员更要面对众多事务和复杂系统的大局。

无论是培养一名领导干部的人力成本，还是过度防疫中的财力消耗，惩罚性措施所带来的损失都是巨大的。上级机关负有领导权限和追责权力，但不必急于事事到基层追责。

与新加坡不同的是，中国基层治理的压力主要源自上级行政，无论是工作计划的制定，还是行政指令的执行。整体上看，中国权力体系和行政运行呈现“纵强横弱”的特点。也就是说，基层政府要靠来自上级的“纵向”指令运行，基层政府再把指令传导到社区，而不是凭清晰的分权范围进行地方治理。来自当地社会的人大代表、普通群众的“横向”监督也会有，但参与频率和深度很有限，他们更少能参与到政策制定和对基层干部的工作考核。

反观新加坡，则由市镇理事会按照法规进行治理，政府的社区治理主要通过发布指导性的施政报告实现，给予的工作指导比较偏于宏观、留有较大自主空间；一旦出了问题，就由法律渠道解决，比如阿裕尼—后港市镇会，在社区物业管理中出现的财务有关诉讼，是直接由司法系统来解决的。这个过程新加坡政府并未直接干预。

如果按照清晰的分权原则，给基层政府留足空间，让他们轻松上阵、相机行事，似乎更有利于实现工作目标，也更有利于长远发展；同样，如果基层政府也给予社区治理以更充分的授权，治理过程更多由当地群众监督，按照中央要求给予宏观指导，实际效果或许更好。基层干部在履行职责中，完全可以不必那么累、那么焦虑，工作效率也许更高。

否则，基层自身治理不强、内驱力虚弱，片面依赖于上级“纵向”的指导和监督，把事先设定的工作目标考核做为准绳，一定会是形式主义的温床。另外，上级统揽治理空间，一味细化政策，强调“不走样”，对基层工作则过度干预，权力机制在层层的纵向传递中，势必异化，就一定会是官僚主义的源头。

留点空间，给点润滑，凭着基层干部的智慧和当地群众的“横向”监督，一定能提高基层社会治理效果。目前正在推进的县级财政体制改革，就是在走向科学合理分权。财政如此，国企治理如此，基层治理也如此。

要达到“纵向治理”与“横向治理”的平衡，离不开社区群众的监督。基层政府更多地直接对社区群众负责、接受社会层面的考核，才能达到良治。

一切权力都集中在上级手里，也许对国家整体上不是件好事。中国国家主席习近平曾说，科技创新和制度创新的“双轮驱动”是人类社会创新的两大基本形式。在基层治理上，其实也需要“纵向治理”和“横向治理”的“双轮驱动”。

高手持剑，力道适中；过紧过弛，皆非剑道。同样，基层治理未必统得越紧越好。上级指令更加侧重原则和方向，而不是一统到底，基层治理应该得到更多的权力分配。

作者是中国河北省高级经济师