黃一展：国际援助承诺的虚与实
审时度势
联合国、世界银行乃至大国政府，对国际援助所开的支票，最后到底兑现了多少？
6月底在德国甫结束的七国集团（G7）峰会，除了几个时下比较热的议题：俄乌战争、全球通胀、后疫情复苏等，美国总统拜登抛出的“全球基础设施投资伙伴关系”（PGII），宣称五年内要筹集6000亿美元的费用，用作发展中地区的基础建设投资。这笔巨款的主要来源，美国要负责其中2000亿美元，美国期待欧盟负担3000亿美元，剩下1000亿美元则是向私人部门募集。
这种画大饼的政治语言，在当代的民主政治乃至国际关系中很常见，动辄夸下海口的巨资，宣称要投入某些领域来大兴土木、振兴经济等。不免令人好奇，这些钱到底哪来？若真的筹集了好几千亿元，是怎么投入到所谓的发展中国家基建上？
拜登所抛出的PGII，细看内容主要是聚焦在气候相关议题、教育与性别平等、卫生基建和数码化转型等，倒也符合主流价值观的趋势。拜登政府也顺势提出几个指标型，甚至已经计划执行的专案，包括在非洲建置太阳能电厂，对塞内加尔提供技术援助，东南亚地区的能源交易与基建，再来就是资助世界银行的儿童基金。
从上述披露的新闻资料，不难看出美国有意主导一切，且还有股浓浓的与中国一带一路竞争的意味。在非洲最大的太阳能投资项目（超过20亿美元），便选中了毗邻大西洋的小国安哥拉，为什么呢？安哥拉在2017年政权更替后，已从亲中逐渐转向亲美。再者，拿下安哥拉也有指标性意义。由于过去长期以石油出口换取中资，获取巨额融资，占2000年至2020年中国对非洲总贷款额度的25%以上，北京也一度把这样的“安哥拉模式”视为中非合作典范，如今爆发多项债务违约，伴随新政府整饬贪腐，多项中资的大型建案烂尾，雇佣关系终止，旅居安哥拉的中国人也从全盛时期几十万人，现在不到2万。
如此种种，自然让美国有趁虚而入的机会，这是拜登力挺用PGII的基金，资助安哥拉兴建超大型电厂的原因。非洲确实也是发展太阳能的好地方，像摩洛哥、西萨哈拉、加纳、南非等，这几年纷纷透过招引外资，有不少成功案例，故在安哥拉投入太阳能基建，风险也相对可控。
至于东欧和东南亚，乃至对特定组织的金援，除了扶植亲美势力与扩展影响力之外，很多也都是原本美国政府承诺的额度，如今借由G7与PGII再炒一波话题之余，也算是履行过去答应要给的资金（至于有多少真正落实到项目上，又另当别论），并进一步引导美国企业落脚世界各地。这点，其实中美两国的根本心思一样，都是在争做全球霸主的地位。
国际政治很复杂，特别是与那些较不发达的地区国家往来，很多事情不见得可以透明处理，且多半都不好追踪与咎责。这是国际援助与这类超大额基建常见的现象，也一直为人所诟病。不过，我们了解了“金援”背后的动机后，接下来也让人好奇的问题是，PGII这6000亿美元到底是怎么来的？又会以什么样的形式，用于所宣称的建设项目上？
以美国自己要担负的2000亿美元来看，这钱是透过类似“特别预算”的方式，让行政部门（特别是国务院）得以自由运用，当然必须在国会的监督之下。国内要如何筹钱？最理想的方式当然是透过税收与联邦政府的年度预算，提拨相应的比例，若仍有不足，则以追加预算或向民间筹资等手段；再不行，就干脆让政治支票无法兑现，说好要盖的基础建设，可以因为种种原因停摆，反正那也是所在国政府自己得收拾的烂摊子。等到下一次地缘政治竞合的时候，大国自然又会开始画大饼，届时，或许可以延续这些尚未完成的建设案。
与之相似，但比较偏向对“自己人”进行援助的方案，例如因为疫情，欧盟执委会通过的7500亿欧元振兴方案；又或是台湾蔡英文政府的“前瞻计划”与前朝马英九政府的“爱台十二建设”，大多都是透过举债，或以特别预算的方式来应对紧急危难，并减少出其不意的黑天鹅事件对经济与社会造成的冲击。这样的钱，用在人民有感的地方，自然还算说得过去，也常在早于预计的期限就花光殆尽。毕竟由俭入奢易，无论这些纾困方案或搞出来的建设，是否真的有达到预期的效益。
发展中国家容易落入“债务陷阱”
国内是一回事，但要说到“援外”，像是PGII或一带一路，把富裕国家的钱，拿去投入在发展欠佳的地区时，这笔账就得好好算一算了。与其说是投资，其实大部分会是以低利贷款的方式，透过转了好几手的国际机构，“借”给这些需要兴建基础建设的国家。这也是为什么很多分析会指出，发展中国家容易落入“债务陷阱”，举凡最近刚破产的斯里兰卡、孟加拉连接首都的大桥、泰国的高铁、缅甸的港口等等，都因为一带一路的“投资”，而面临潜在巨额的债务。这部分，由美国在背后撑腰的世界银行、亚洲开发银行等，或是新出炉的PGII来操作，不一定会更好，顶多就是相比于中资，这些西方资本的透明度和制度化比较高一些，且有更多私人资金愿意共襄盛举。
这些针对落后地区的大规模投融资计划，除了有国家或地区（例如欧盟）预算予以支持之外，引进私人部门的资本，也是惯用手段。举凡公私合作（简称PPP）或民间兴建营运后转移模式（简称BOT）等，很多时候也都会用来弥补政府预算的不足，以及将部分投资风险转嫁给企业。
这些接受投资的国家，就必须承诺让出某些权利（例如铁路的经营权，港口的使用权等），甚至在还不了贷款时，还得面临被迫发行主权债券，或让境外势力介入本国的财政与货币政策。这并不是新鲜事，当年亚洲金融风暴，韩国为了取得国际货币基金组织（IMF）的贷款，几乎屈辱性地接受了诸多严苛条件，包含厉行紧缩政策，IMF派员进驻政府机关，韩国主权受到极大限制。韩国当年是挺过来了，如今这些接受援助贷款的东南亚、中东与非洲国家，是否真能迈向已开发国家之列，摆脱中等收入陷阱？至于这些国家常见的贪污腐败、政商勾结等现象，又是另外的问题了。
如果只看这些“金援”表面所宣传的话语：“超过4亿亚洲人生活缺乏电力；超过3亿人没有安全的饮用水；超过15亿人没有基本的卫生设备”，一定会非常感动，认为支持这些地方的基建是很棒的事。但当考量到每一笔资金背后潜藏的政治势力，以及在金融架构上可能隐含的债务陷阱时，或许复杂度就产生了。更别说，这些动辄几百亿几千亿美元的承诺，很多时候，为的是抢占国际舆论的能见度，以及对盟邦表达一个态度，至于是否真的资金到位，执行所有项目开发，中间还有重重关卡。
也就在一年前的G7峰会上，同样元首齐聚，热热闹闹地宣布启动“全球基建设施及投资伙伴关系”，以及由美国主导的“重建更好世界”（简称B3W），打算由民主国家来主导，以高标准、价值导向的方式，帮助改善发展中国家，总价值超过40万亿美元的基础设施，是不是言犹在耳？如果确实顺利执行，又何必再来一个PGII呢？
作者是联合国资讯科技办公室顾问
由美国在背后撑腰的世界银行、亚洲开发银行等，或是新出炉的PGII来操作，不一定会更好，顶多就是相比于中资，这些西方资本的透明度和制度化比较高一些，且有更多私人资金愿意共襄盛举。