黄益平：中国必须管束好地方政府

中国政府需要非凡的决心和灵活的政策制定，去降低地方政府债务，重新分配支出责任并管理金融风险。这一过程应遵循三条原则：第一，地方政府应避免干预资源配置和价格形成，将其交由市场和企业引导。其次，中央政府应管理所有产业和财政政策，不得向地方政府施加额外的支出责任。最后，地方官方应更专注于基本的政府职能，如基础设施建设、提供公共服务、维护社会秩序和纠正市场失灵。

将决策权从中央政府下放到地方官方，被广泛视为中国过去40年最有效的政策改革措施之一。随着中国政府将重点从阶级斗争转向经济发展，分权化已成为促进增长的重要催化剂。

与中央计划体系相比，地方政府能够更好地根据当地情况调整经济决策，还可以在市场欠发达时促进经济活动，包括保护所有权和协调商业交易。

改革落实到位后，地方政府为实现快速经济增长展开激烈竞争，多项研究都显示，地方领导人的升迁机会与辖区的生产总值（GDP）增长之间，存在正相关关系。市长如同本市经济的首席执行官，各级地方政府则实施投资促进计划，并向潜在投资者提供各种补贴。地方政府也因此对中国的经济腾飞，起到至关重要的作用。

尽管确实在初期带来效率提升，但分权化却并不等同于市场自由化。资源分配权仍掌握在政府手里，只是掌控者是地方而非国家政府。

将市政官方变成同时履行政府和商业职能的机构，在某种程度上是一种过渡性安排。这一安排在中国的市场未能正常运作时，尤其是在改革的前30年，确实有效。但那段时期已然结束，如今地方政府可以说是中国市场扭曲和金融风险的最大来源。

例如，市政官方的很大一部分收入，来自出售国有城市土地，收益完全归地方政府所有。这是中国日益扩大的房地产泡沫及相关金融风险背后的主要因素之一。而且，地方领导人经常把这类收入的大部分，花在使用率较低的面子工程，如公园、音乐厅和机场。

地方政府也推动中央政府指定产业的发展。例如，通过提供税收减免、补贴信贷和免费土地来吸引绿色能源企业，但这种本地化的产业政策，主要被用来扩大产能而非克服技术瓶颈。

更糟糕的是，地方政府有时会出于对当地就业和生活水平的担忧，去阻止企业倒闭。这种“投资促进”手段歪曲竞争环境，扭曲资源配置，降低产品质量，并加剧产能过剩问题。

最令人担忧的，或许是体量巨大的地方政府债务（2023年时相当于中国GDP的32%）所构成的重大金融风险。这一危险的过度借贷行为的起点，则是地方政府财政资源与支出责任之间的不匹配。

为了筹措资金，现金不足的地方政府采用各类创新收入方案，其中之一就是地方政府投资工具。但当地方政府从市场中借款时，投资者只会考虑中央政府的债务偿付能力，使前者能以不可持续的速度去借款和支出。

中国要继续推进经济改革，就必须约束地方政府。7月闭幕的大陆政府二十届三中全会，重申让市场在资源配置中起决定性作用的承诺，同时也强调要解决市场失灵问题。规范地方政府的行为，便是朝这个方向迈出的关键一步。

三中全会为此详细制定一些改革措施，例如将投资促进计划标准化，以禁止不正当的产业补贴，以及加强对地方政府债务管理的监督。但实施这些变革并不容易，中国政府需要非凡的决心和灵活的政策制定，去降低地方政府债务，重新分配支出责任并管理金融风险。

这一过程应遵循三条原则：第一，地方政府应避免干预资源配置和价格形成，将其交由市场和企业引导。其次，中央政府应管理所有产业和财政政策，不得向地方政府施加额外的支出责任。最后，地方官方应更专注于基本的政府职能，如基础设施建设、提供公共服务、维护社会秩序和纠正市场失灵。

如能成功实施这些变革，就可以在很大程度上支持中国的强劲经济增长，同时实现中国政府建设高水平社会主义市场经济的目标。

作者是北京大学国家发展研究院院长、北京大学博雅特聘教授、中国人民银行货币政策委员会委员

英文原题：China Must Rein in Local Governments

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