陈抗：三中全会与市场经济

从1992年到现在，中国对社会主义市场经济的探索，已经积累了32年的经验教训。再过11年，这个经济体制就希望要全面建成。但是，对于社会主义与市场经济怎样才能融合一体，国内外都还有疑问。这些疑问直接影响市场主体的信心，起码包括三个方面。

受到广泛关注的大陆政府二十届三中全会刚刚结束。人们关注三中全会，是因为在过去50年中，有几届三中全会对中国市场经济的发展，产生过重要的影响。

在1978年的十一届三中全会上，大陆政府领导人面临百废待兴的局面，达成经济“对内搞活，对外开放”的共识，为市场化改革开了绿灯。农村经济改革的成功，又进一步说服领导层中的怀疑者，使自下而上的市场化改革在1984年后得以全面展开。

然而，社会主义经济必须是计划经济的观念，在当年仍然是主流，市场到底“姓社”还是“姓资”的争论，也一直没有停止过。在经历三年的停滞之后，借邓小平南巡的东风，1992年的大陆政府十四大，终于确立把建立社会主义市场经济作为改革的目标模式。随后的十四届三中全会进一步明确，社会主义市场经济体制“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用”。中国的市场化改革从此成为自上而下、各领域配套的全面改革。

不过，一些在偶然情况下实行的应急措施往往会产生长远影响，形成路径依赖。在中国经济从1998年到2002年陷入通货紧缩的那段时间里，中央匆忙发出“保八”的动员令，严令各个地方政府必须完成经济年增长8%的任务。这种通过下达年度指令直接管理经济的方法，自1987年起就已经放弃，现在又被重新拾起。各级地方政府从此有了“保增长”的任务，政府对市场的干预，就再也无法限制在十四届三中全会所划定的“宏观调控”范围内。

2008年的全球金融危机，也进一步动摇了市场化改革的决心。国有企业的发展不再受限于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业，而是扩展到国企改革中要求退出的充分竞争行业和领域。滞后多年的要素市场化改革步伐，也是雷声大雨点小，进一步退两步。改革的前景变得模糊起来。

十八大后对市场干预越来越微观

在这样的时代背景下，2013年的十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，也要更好发挥政府作用。这次全会受到国内外一致好评，似乎使改革模糊的前景重新聚焦。乐观的人们看到的是：中国政府要让市场在资源配置中起决定性作用，这比1993年“基础性作用”的提法更加到位。然而，他们忽略了“更好发挥政府作用”的说法，也没有注意到“宏观调控”这个政府干预市场的手段限制被取消了。后面的经历说明，政府对市场的干预不仅越来越微观，也越来越密集。市场在资源配置中所起的作用不是更大了，而是更小了。

近年来，中国经济增长失速，企业缺乏活力，通缩趋势明显。人们关注二十届三中全会，是希望看到中国经济发展的明确方向。全会提出要在2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制，这说明市场的作用仍然不可或缺。从1992年到现在，中国对社会主义市场经济的探索，已经积累了32年的经验教训。再过11年，这个经济体制就希望要全面建成。但是，对于社会主义与市场经济怎样才能融合一体，国内外都还有疑问。这些疑问直接影响市场主体的信心，起码包括以下三个方面。

一、社会主义市场经济体制如何保护私人财产？

借用市场的力量可以提高经济效率和活力。但是，如果合同没有保障、个人财产得不到保护，生产、投资、创新的积极性就会受到严重打击，市场就没有活力，经济也就繁荣不起来。

财产保护在创新型经济中尤其重要。创新产品的生产过程牵涉到多方参与者，时间跨度长，今天的交易须要等一段时间后才能受益。与“一手交钱、一手交货”的简单市场交易相比较，这些创新产品属于“产权密集型”产品，对合同的执行和产权的保护，有非常高的要求。

中国政府掌握的权力很大，保护个人财产责无旁贷。但是，行使权力者本身可以滥用权力，打击生产、创造的积极性。由于权力的行使掌握在成千上万各级官员手中，他们各自的利益导向无时不刻都在影响权力的行使。中国从2013年起加大反腐败力度，11年来查处县处级以上干部超过20万人，乡科级干部60多万人，受党纪政务处分的干部370多万人。希望行使权力者公平公正地保障市场中的企业和个人的财产和合法权利，其实是一件非常困难的事情。

面对权力，企业和个人往往感到势单力薄。去年的收入今年会不会被要求退回？今天做得很好的合法生意，明天会不会就突然不让做了？这些问题经常出现在日常生活中，影响投资者、消费者的信心和决策。

二十届三中全会提出：法治是中国式现代化的重要保障，要健全法律面前人人平等的保障机制。而实现这个目标必须依靠两个着力点。一是对行使国家权力者加以约束限制，真正做到“法无授权不可为”。二是要加强企业和个人争取自己合法权益的能力，保障争取权利的自由，丰富争取权利的有效途径。问题的关键是，限制政府官员的权力和给维权者赋能这两项必要的改革，在“社会主义市场经济体制”中能不能实现？目前这种一元化的组织架构与法治社会是否兼容？

二、地方政府要起哪些作用？

中国地方政府的债务问题，在房地产市场低迷、土地财政收入骤降的情况下日益突出，近年来成为热门议题。地方政府债务的形成，有其特有的历史背景，与地方政府所起的经济作用密切相关。

早在上世纪50年代，毛泽东把苏联由中央部委直接管理经济的方法称为“条条专政”，提倡调动中央和地方积极性的“条块结合”的管理方法。中国的国营企业有时下放给省级政府管理，地方之间也存在独立于中央计划外的产品调剂中心。尽管这些做法使中国的计划经济没有科学性可言，但也培养了一批有经济管理经验的地方干部。到了1980年代，地方政府在“财政包干制”的激励下积极扶持乡镇企业，发展地方国有企业，在自下而上的市场化改革中起到积极作用。

到了1998年，中央面临通缩时想到的办法，就是动员地方政府保增长，命令各地政府保证每年8%的经济增长。从省市到区县、乡镇街道都有发展经济、招商引资的任务。这个命令开始执行起来很困难，因为地方政府在分税制实施后财政困难，又恰逢国有银行严格限制呆坏账，银行纷纷惜贷，巧妇难为无米之炊。这个情况到了房地产成为新的支柱产业之后彻底改观，地方政府投资项目、搞基础设施建设，既可以通过卖地形成的“土地财政”，也可以利用地方融资平台举债，于是成为保增长的主要力量。地方政府开始大搞政绩工程和形象工程，“用人民币解决人民内部矛盾”，不负责任的开支行为逐渐积累成巨额的地方债务。

治理体系首要厘清中央地方财政关系

与地方政府债务问题直接相关的，是房地产价格的迅速上涨，它与地方政府提高土地财政收入的动机有关。另外，土地财政的激励机制也将大量资源吸引到房地产、基建行业，使经济畸形发展，加剧收入不平等，使居民收入和消费占国内生产总值的比重，在本世纪初的前10年逐年下降。一旦地方财政出现困难，地方政府的行为就产生变化，不再伸出扶助的手、养肥下蛋的鸡，而是伸出掠夺的手杀鸡取卵。

上述讨论说明，地方政府的行为会对整个国家产生深远的影响，而这些行为又和地方财政、地方政府所承担的任务密切相关。目前解决地方政府财政困难的思路是拓展地方税源，让地方政府的财力与事权相匹配。

在国外，房地产税是地方政府的主要税源。但是，中国房地产税的开征却面临重重阻力，在房地产市场低迷的情况下推行的可能性很小。

地方债务扩大还有一个原因是地方政府的事权不确定，而且随着上级政府的意愿任意扩展。除了保增长，“中央请客、地方买单”，上级下达任务、下级找钱执行任务这种习惯做法，使各级地方政府的事权不明确，地方财力很难与事权相匹配。

地方政府的作用是否一定要包括为地方经济增长负责？上级下达的任务，下级没钱完成时应该怎么办？在下级政府领导由上级任命的体制下，要如何清楚界定上下级政府各自的财政责任？二十届三中全会提出要在2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。厘清中央与地方的财政关系，明确地方政府的作用，就是国家治理体系中最重要的一环。

三、政府干预市场要遵从什么规则？

原有的构思是，政府干预经济的途径是间接的，通过宏观调控方式实现。后来的实践中，这种间接干预方式不再提倡。政府的干预，有的行业集中在供给侧，有的集中在需求侧，有的是既干预供给又干预需求，结果形成模拟市场活动，使市场力量无法发挥作用。

在产业政策方面，原有的想法是以“国家调节市场，市场引导企业”。后来的做法是国家直接干预企业活动。国家有国家的产业政策，省市县各级政府也有各自的产业政策。

在国有企业方面，原来是“抓大放小”，将国企商业活动范围限制在关系国家安全、国民经济命脉的行业，并且从完全竞争行业中退出。后来地方政府层层搞“抓大放小”，上级的“小”变成下级的“大”。很多国企进入完成竞争行业，与民营企业竞争。

政府干预发展到今天已经无所不在。上到中央部委，下到乡镇街道，无论是部长，还是税务局官员、银行贷款员，都可以对企业产生直接的重要影响。企业家最担心的，就是这类管制风险。特别是当这些干预随着政治环境变化和国家安全要求提升而层层加码的时候，企业的生存环境迅速恶化。

不少人以为，政府干预和市场调节可以随意组合，形成“混合经济”。匈牙利经济学家科尔奈（János Kornai）1992年就指出，政府干预和市场协调的比例是不能随意改变的。一旦官僚的干预超过临界点，市场活力就会遭到毁灭性的破坏。

二十届三中全会希望“创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化”。要达到这个目的，必须要为政府干预市场制定规则，减少干预点，避免直接干预。

都说改革已经进入深水区，须要啃硬骨头。要实现2035年的目标，以上这三个问题不可回避。只有采取实际行动啃这些硬骨头，才能帮助市场恢复信心，使经济健康发展。

作者是本地经济学者