评论：增发国债破赤字纪录 中央出手助化地方债

来源：明报

明报社评

近期公布的连串经济数据反映中国经济企稳向好，达至全年增长5%的预定目标几成定局，但中央政府上周又增发1万亿元（人民币，下同）国债，用于防灾减灾救灾和灾后恢复重建。此举除释放稳定对明年经济发展的信心，有利于发挥逆周期调节作用外，由于发债资金全部转给地方政府使用，变相提升地方政府的债务化解能力。而且，这次发债特别突出其一般公共特征，明确中央财政赤字率由3%提高到破纪录的3.8%左右，对外释放了财政政策进一步积极的转向，更突显了中央与地方政府财权事权重构重塑的新趋向，意义重大。

特别之急一般之重

增发国债兼顾长远

中国的国债分“一般”与“特别”两种，一般国债发行额度通常提前编入当年《政府工作报告》，在“两会”期间由全国人大审议通过；特别国债是针对特殊紧急指定用途，由国务院提请人大常委会议审议通过，之前4次特别国债，从补充国有四大银行资本金、作国家外汇投资公司资本金，到抗疫特别用途、对冲经济下行风险，不一而足。从性质看，这次增发国债资金亦有指定用途，按项目管理，应属特别国债；但特别国债并不纳入赤字率计算，而这次的增发国债明确提高了赤字率。根据《预算法》，按实际情况，国务院可直接提请全国人大常委会调整当年预算。可见这次增发的，仍是一般国债。

在经济数据已经企稳的第四季才紧急增发国债，调整赤字率，说明这次举措既有紧迫性，又有长远考量。虽然今年5%的年度增长目标基本无虞，但对明年内地经济的增幅，各方普遍预期较低。此次增发的国债，讲明一半即5000亿元要“结转明年使用”，目的不仅是巩固今年经济增长，更着眼于明年经济开局，彰显官方力保明年经济再增5%的态度和决心。

前三季中国经济增长虽然高于市场预期，但依然存在不确定性，意味防风险是当务之急，唯有防范风险，才能真正稳住对经济增长的预期。而受累地产行业低迷拖累土地财政，部分地方政府债务风险较高，还本付息压力较大，面临极大“三保”（保基本民生、保工资和保运转支出）压力，则是最突出的金融风险。本月20多个省份密集发行近万亿元特殊再融资债券，用于清还旧债。

虽然增发国债的资金指定用途是支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，不能直接用来还债或支薪。但这次增发的国债全部转给地方政府使用，从资金腾挪的角度看，可助地方政府调整预算结构，增加其可支配资金，令其能腾出更多资源用于地方化债工作。全国人大常委会议还授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额，所以，这套组合拳，被解读为中央出手协助化解地方债危机，应属准确无误。

消息公布当晚，富时A50中国指数期货涨幅扩大至1.5%，美股中概股集体走高，纳斯达克中国金龙指数涨幅扩大至4%。翌日早盘，A股三大指数集体高开，钢铁、水务、建材、建筑、工程机械等板块全天强势。可见此次增发国债非常明确地释放出稳定经济增长的政策信号，给市场派了定心丸。

新发国债传递的另一大信号，是打开了中央财政赤字率的想像空间。长期以来，中国在财赤方面一直严守（赤字占GDP比重）3%的警戒线，受疫情冲击之初的2020年，赤字率亦不过3.7%。这次发债令今年全国财赤由3.88万亿元增至4.88万亿元，赤字率由3%升至3.8%左右，反映出在稳增长和防风险方面，中央政府“积极财政政策”更趋积极的一面，一方面反映当前经济发展压力较大，另一方面反映政策更加注重实效，3%赤字率不再是不可逾越的红线。况且，中国政府的负债率去年仅为51%左右，在全球属较低水平，风险总体可控。

这次增发国债，带来的另一讨论是中央与地方财权、事权乃至负债的合理划分。在前总理朱镕基实行强干弱枝的“分税制”之后，中央财政占据税收大部分，地方政府却要承担经济发展和民生福利的主责，因此催生了土地财政和地方债问题。在地产泡沫爆破的今天，土地财政已难以为继。中央与地方财权事权的重新划分，亦摆上台面。

破财赤3%铁律迷思

中央地方权责或重划

统计显示，全球绝大多数国家政府债务主要是中央政府债务，去年各国这一债务比重的平均数为89%，中位数为96%。而按照不同口径估算，中国的这一比重仅约19%到27%，即使将中央政府代发的地方政府债券也算作中央政府债务，该比例也只有46%到65%，仍属偏低。作为单一制国家，中国地方权力来自中央授权，各级地方政府只是中央政府派出机构，不是独立政治实体，从法理上讲，中央与地方政府相互负有无限责任。

鉴于目前地方政府难有财力担负更多责任，中央透过这次新发国债已承担起防灾减灾救灾能力的事权。今后会否承担更多公共服务责任，既支持地方化债和稳增长，又加快推进公共服务均等化，将是观察中央与地方权责重划的一个指标。