叶胜舟：安理会改革困难重重

南非外长潘多尔近日接受“今日俄罗斯”电视台专访时坦率批评：“联合国安理会辜负了世界，因其无力预防全球冲突，早就须要进行改革。”

这是大实话，却是老问题。很多国家对安理会改革，尤其是增设常任理事国的呼声很迫切，特别是俄罗斯发动侵略乌克兰的战争后。安理会受限于《联合国宪章》，不能制约常任理事国的“硬伤死循环”，无所作为，既不能通过谴责或制裁决议，又不能停止俄罗斯的会员权利或除名，招致更多不满。

《联合国宪章》第27条第三项赋予“五常”对安理会非程序事项的决议，均有平等的一票否决权，这是五常最大的特权。第109条第二款、第108条明确规定，对《宪章》的任何更改建议、正式通过的修正案，均须经过安理会全体常任理事国“依其宪法程序批准”后，才能生效。既然五常对《宪章》任何修正或修正建议都有否决权，怎么可能主动削减或放弃否决权这个最大特权、放弃二战胜利的果实和回报呢？

老问题是指讨论和推动安理会改革已有40年，联大1993年成立安理会改革工作组也有30年，依然难以实施。原因有两个：一是对安理会的任何改革，都是缩小甚至取消现任五常的特权，违背五常的一致利益，五常会心照不宣地拖延、拆台；二是各国、区域组织都有自己的改革想法，很难达成共识。

表面上，五常都支持安理会改革，安抚多数国家的呼声和不满，但都有基于各自国家利益的盘算，也支持不同的特定候选国。五常之间难有共识，如果勉强推动不成熟的改革方案，结果就是被至少一个常任理事国直接否决；就算不直接否决，只要不提交本国议会批准，就可无限期搁置修正案，相当于程序性或技术性否决。

一些崛起中的大国早已行动，通过经济、外交、援助、联合等手段营造氛围或拉拢人心，或施加压力，企图成为新的安理会常任理事国。其中最活跃的是日本，早在1980年代就渴望成为常任理事国，其他大国还有德国、印度、巴西、南非、埃及等，日、德、印、巴还组建四国联盟共进退。

美国已表态支持德、日、印成为常任理事国。据《华盛顿邮报》披露，拜登政府正制订改革安理会计划，包括增加约六个常任理事国席位，但不授予这些国家否决权（美国长期立场）。

7月6日，俄罗斯外交部说：“德国和日本寻求安理会常任理事国席位完全没有根据”，如果决定扩大在亚洲和拉美的常任理事国席位，俄选择印度和巴西，非洲席位应在非洲联盟框架内决定。俄入侵乌克兰后在世界空前孤立，受到西方国家严厉制裁，当然不愿意德、日等敌对国成为常任理事国。

中国曾公开反对日本成为常任理事国，暗示考虑一票否决，明确支持德国；一直呼吁增加发展中国家的代表，暗示如须新增常任理事国，发展中国家代表席位应不少于发达国家。

法、英立场一般会与美国同步，也曾主张德、日、印、巴西和至少一个非洲国家获得常任理事国席位。但是否真心支持德国，提升德国在欧盟和国际的话语权，相应削减自己的影响力，须要打个大问号。

很多国家有不同主张，反对特定的候选国成为常任理事国。例如意大利反对德国，阿根廷反对巴西，韩国反对日本，巴基斯坦反对印度，非洲联盟内部对谁做常任理事国也没有共识。

曾有国家提议，因俄发动侵乌战争，废除其常任理事国席位，美国回应难以操作，理由没有细说。笔者分析有三点：

其一，《联合国宪章》规定成为会员国、停止会员权利及特权、除名的程序，首先由安理会推荐或建议，再由联合国大会决议。换言之，常任理事国对任何国家加入联合国、会员国停权、会员国除名均有一票否决权，安理会第一关过不了，大会第二关也轮不上。俄怎么可能投票支持安理会向联合国大会建议把自己停权或除名？

其二，如今的美国已不是1945年的美国，如今的美国总统也不是1945年的罗斯福，缺乏足够威望和实力带领其他国家修订更公平正义的《宪章》。一旦霸王硬上弓，不仅自讨没趣改革不了，废除不了俄常任理事国席位，还会加深矛盾和阵营对抗，极可能导致联合国分裂。

其三，美国不能为，因为做不到；不想为，因为不愿开先例，束缚自己。所以美国的安理会改革方案，任何新增的安理会常任理事国不具有否决权，这个改革思路就是中国人熟悉的“老人老办法、新人新办法”，在常任理事国区分待遇不同的两档，一些国家不会满意，却是可操作性最强的。

安理会改革触一发而动全身，实质是对二战后国际秩序大修正，对世界权力再分配，对各国和区域组织利益大调整，非常复杂敏感，绝无可能一蹴而就。以下三种情形有望加速改革：一、爆发第三次世界大战，结束后必然颠覆既有国际政治秩序和治理规则，改变动力格局；二、越来越多安理会五常之外国家的综合国力，超越现有的五常，改变实力格局；三、五常之外的国家研制出比核武器更强大的新武器，改变压力格局。

作者为中国时事评论员