叶德豪：拟禁俄国石油 欧盟能否冲破内部阻力？

来源：香港01

作者：叶德豪

5月4日，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）公布了欧盟对俄罗斯的第六轮制裁，当中的主打是两个月前尚在可想像范围以外的石油禁运。作为欧盟轮任主席国的法国据报希望在本周内得到全体27国成员国的同意，正式通过相关制裁。

冯德莱恩提出的石油禁运比外界预期也许还要强硬一些。其方案不只禁止经海运输送的俄国石油，也同时禁止经油管输送的，而除了原油之外，已精炼的石油制品也将被禁，当中包括占欧盟总进口量一半的俄国柴油。同时，委员会的提案也禁止欧盟企业在任何地方为俄国石油提供任何服务，包括融资、保险、运输等等。

在禁运的时间表上，欧盟提出要在六个月内中止俄国原油的进口，而已精炼的石油制品进口将在本年底前完成。为了取得内陆国家斯洛伐克和匈牙利的同意（按：它们没有港口可迅速进口石油，以替代俄国借油管的供应），欧盟给予两国多一年时间的宽限，让它们可迟至2023年底才正式实施制裁。

制裁将影响俄国财政

根据战前数据，俄国石油出口有超过一半都卖到欧盟，而且，其长年以服务欧盟市场而建的输油基建也难以在短期内转移供应对象。

虽然中国、印度等亚洲大国有空间吸纳俄国石油，但中国近来的严谨抗疫政策已减低了对石油的需求，印度则向来依赖中东供应，而俄国要将石油转运到亚洲，通常也要在欧洲的海域上将较小油轮上的石油输送到大型油轮上，再开往亚洲，需要另寻航运企业协助，也牵涉更高的成本。当这次制裁落实后，原本协助俄国运油的欧盟公司更会被迫退出市场。

自2月24日俄国开战以来，企业“自我制裁”弃买俄国石油，俄国乌拉尔（Urals）与英国布兰特（Brent）原油的差价已由扩大至大约36美元的水平。这种俄国石油大平卖的情况突显出其出口的困难，未来若欧洲停买，此情将会加剧。

如果欧盟果真完全停止进口俄国石油，这将对俄国政府的收益造成可观的打击。根据总部位于芬兰的能源与清洁空气研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air, CREA），欧盟自俄国开战以来已向俄国支付接近210亿欧元（305亿新元）用于进口石油。在2021年，从石油及天然气而来的收入占俄国联邦预算的45%；而在石油一项，当油价在25美元（34新元）以上之时，俄企卖出石油的利润至少有80%成为政府税收。

当然，在欧盟另寻石油来源的同时，俄国也能寻找别的买家。但这个过程需要一段时间调整，牵涉重大成本，且未必能完全取代欧洲市场。因此，欧盟的对俄石油禁运将会为俄国财政至少带来一定程度的阵痛。

盟内阻力

虽然欧盟制裁之猛，某程度上超出了外界预期，不过，欧盟在能源制裁问题上的共识制决策，也因为不同国家的自利考虑，而为此制裁的通过和落实带来阻力。

带头反对石油制裁的当然是由亲俄欧尔班（Viktor Orban）政府领导的匈牙利。在欧盟委员会的提案发布后，该国外长就指除非油管输送的俄国石油获得豁免，否则匈牙利不会同意。

另外，与匈牙利一般依赖苏联时代的友谊输油管道（Druzhba pipeline）、国内炼油厂也以提炼俄国石油而设计的斯洛伐克和捷克对制裁，皆表达了质疑。斯洛伐克认为其2023年底的制裁实施时程所给予的转营时间不足，至少要把期限延后至2025年；捷克官方则正在游说德国为该国提供更长的宽免期限。

另一方面，对于第六轮制裁同时禁止欧盟企业为俄国石油提供服务，占了欧盟船运吨位近半的希腊，以至惯从对俄商业服务获益的塞浦路斯（Cyprus）也有异议。这些国家都认为如果不由它们向俄国提供相关服务，留下的空缺只会由其他国家填补。

虽然欧盟内部反对声音不小，但在盟内大国已就制裁达成一致的前提之下，制裁获得通过的机会依然较大。 5月4日经各成员国初步讨论之后，多位欧盟外交官员都向政治新闻网站POLITICO表示，当匈牙利等国此刻借提出反对而争得更多让步之后，它们最终也会同意制裁方案。

然而，如果欧盟的第六轮制裁最后在一两个盟内小国的异议下被否决或大幅延误，阻碍了俄乌战争爆发后欧盟难得一见的迅捷外交战略行动，对于欧盟共识制决策的质疑恐怕会重新被提上日程。

“盟大于国”的走向

在此轮制裁公布前的一天，意大利总理德拉吉（Mario Draghi）就向欧洲议会表示，欧盟需要拥抱其口中的“务实联邦制”，在安全、外交、经济、能源等层面进行更紧密的合作，并为此修改“不足应付今天现实”的基础性欧盟协定。其中，德拉吉更特别提到要在外交和安全决策之上取消共识制，而改为多数决。如果此种提案得到落实，匈牙利等国将难以左右欧盟的整体政策。

比如说，目前在对俄能源制裁的议题上，《欧盟运作条约》（TFEU）第192条就规定了“凡对一成员国在不同能源来源的选择，及其整体能源供应结构有重大影响的措施”，必须得到全体成员同意。这就表明了能源来源和供应在欧盟的体制上全属成员国的主权事务，欧盟（未经同意）不得干涉。

这些条款将是德拉吉眼中需要改革的项目。

当然，德拉吉“务实联邦”的提法也不仅仅是要以欧盟大国的意愿强加于小国之上，而是要各国以交出一部份主权，使欧盟能更有效率，并借此建立全盟性的责任分担。例如德拉克就认为欧盟要建立全盟性的失业保险等等。

作为欧盟建制派的代表性人物，德拉吉如此主张，相信也是看到了俄乌战争爆发后所进一步促成的欧盟主体意识和整合意愿。

而针对一些与欧盟主体意见不合的国家，欧盟如今也不怕采取更强硬的行动。 4月底，欧盟就向长年因国内法治情况与欧盟有争执的匈牙利启动了可冻结数10亿欧元援助的机制。

在此等“盟大于国”的政治风向之下，如果匈牙利等国不知情识趣，果真把第六轮制裁挡下，欧盟走向联邦化，进一步削减小国否决权的未来将会离现实愈来愈近。