叶德豪：美国援乌三招背后的政治阴霾

来源：香港01

作者：叶德豪

美国总统拜登4月28日向国会发信，要求国会额外提供高达330亿美元的拨款，以作援助乌克兰之用。同时他也提出立法让美国政府能更容易没收俄国人员资产，以之用于帮助乌克兰。在同一天，国会众议院亦以417票赞成、10票反对的绝大比数通过了立法，让拜登可利用一项二战时对付纳粹德国的法律向乌克兰借出军备。

这可算是美国援乌抗俄的新三招。

援乌拨款直迫俄国国防开支

在330亿美元的拨款中，有超过200亿用于安全和军事援助，当中有114亿是军备、26亿是支援美军在欧洲北约框架下的部署、19亿是用于网络安全和情报工作。另外有85亿则用于对乌克兰的经济援助（由于乌国经济本年预计收缩45%，政府的基本服务亟需外来资金支持）；有30亿则用于对乌克兰的人道援助项目。

本年稍早，美国国会已通过了总值136亿美元的援乌拨款，而在输送武器方面，至今美国已输出总值35亿美元的装备。如果上述拨款获得通过，美国对乌克兰的整体援助，将直迫俄罗斯全年军事开支的三分之二（其2021年数字为659亿美元）。

要留意的是，这只是美国一国的援助，尚未算上一众欧洲和北约伙伴的供给。随着欧美重武器的输入，以及近来降雨天气阻碍了俄国在乌东顿巴斯平缓地势的军事推进，当这些援助逐步到位，乌克兰军将能更有效抵御俄方进攻。有美国官员就指，教导首批乌克兰军使用美制榴弹炮的训练课程已经完成。

收紧制裁　没收资产

另一方面，没收俄国资产以帮助乌克兰重建在大西洋两岸都有热烈讨论。欧盟3月时已成立了“冻结与没收工作组”，定期与盟外国家开会统筹各国落实对俄制裁的行动；波兰也一直在欧盟层面推动立法，主张给予欧盟国家更大权力将被制裁的俄国资产没收、变卖，以作援乌之用。

4月27日，美国国会众议院就几乎一致通过了《没收资产重建乌克兰法案》（Asset Seizure for Ukraine Reconstruction Act），授权总统没收、变卖受制裁个人的资产，并将收益用作特定用途。

拜登如今交送国会的提案更为进取。拜登要求将“知情地拥有从与俄罗斯政府腐败交易之中得来的收益”定为刑事罪，容许官方将用于规避制裁的资产（按：即超越受制裁资产的范围）没收，把“规避制裁”列为“敲诈活动”，使之受相关法律规管，并让行政官方能更容易将没收资产的收益用于援助乌克兰。

如果提案获得国会接纳，拜登官方将能更有效执行美国的对俄制裁，而且更能确保在战争结束后，俄国将要为此战对乌克兰作出“赔偿”。

《租借法案》的长期准备而众议院28日所通过的法案，则容许美国以1941年的《租借法案》（Lend-Lease Act）去援助乌克兰，使白宫有权向任何美国认为其国防对美国国防非常重要的外国政府租出或借出军备，如此白宫将能绕过现有的不同程序，更持久和快捷地向乌克兰输出武器。

在二战期间，《租借法案》基本上使美国成为了盟军的兵工厂，整体援助总值500亿美元，当中的援助以英国和苏联为大宗，也包括对中国抗日的支持。

拜登政府尚未肯说明美国将如何使用这个权力。不过，如果法案最终通过参议院、得总统签字落实，这将会为俄乌进入持久消耗战设下美国源源不绝援助乌方的法理基础。

如今，以英国为首的西方政府开始将其对俄要求提高至撤出克里米亚和顿巴斯分离主义者实控区，而非止于本年2月24日后佔领的土地，可见欧美阵营正蕴酿藉乌克兰的战事完全击败一直希望恢復俄罗斯大国地位的普京政权。《租借法案》用于乌克兰之上，正是为了长久作战的准备。

不过，美国的援乌三招背后，却隐藏着美国国内政治的阴霾。

来自国会的难题

拜登在其为此通知国会的信中，表明他要求国会将备受争议的100亿美元对抗冠病疫情拨款，也加入到这个援乌拨款中一并通过。

此前，共和党人已一直对何以拜登尚要为抗疫追加拨款表达不满，认为拜登要详细交代疫情以来的抗疫拨款用途，并为新增拨款的使用追加对国会的呈报。

另一方面，特朗普自疫情以来以防疫为由将移民驱逐出境的法律依据（称为“Title 42”）也成为了争议的风眼。在美国失效的难民政策之中，Title 42基本上是美国政府在边境驱逐难民的最有效法律依据。拜登上任时的计划是先由他提出难民政策的改革（至今未能落实），然后再撤销Title 42。由于Title 42一直被部份左翼选民视为仇外情绪的表现，拜登上任后一直延续Title 42之举已引来不少进步派的批评。

如今，美国人普遍已觉疫情大流行不再存在，拜登就企图在5月23日的到期日之前撤销Title 42，却惹来共和党人反对，更要求为延续Title 42至5月23日之后作国会投票，否则将阻止抗疫拨款的表决。

拜登和民主党人要面对的难题是，目前有高达六成美国人支持继续实施Title 42，以有效阻挡移民，不少民主党议员在相关的投票上预计将倒戈与共和党人站在一起反对拜登。因此，国会民主党领袖就一直拒绝为此进行表决。

此刻，拜登将援乌拨款与抗疫拨款作綑绑，就是希望以共和党不得不赞同的乌克兰议题去迫使共和党人同时通过其抗疫拨款，却避免有关Title 42的投票。不过，由于乌克兰与抗疫明显是“风马牛不相及”，互相綑绑确实于理不合，共和党人暂时站稳立场，要求将乌克兰拨款与抗疫拨款切割。

于是，拜登就要面对一连串的难题。到底是该为购买疫苗、药物、检测的拨款，阻碍对乌克兰的新一轮援助？还是应该容许国会为Title 42延期进行投票，让所有拨款法案都能一并通过，却以党内倒戈的面子之失和进步派的批评为代价？

虽然抗疫拨款和Title 42在美国国内是头等大事，但在全球政治的层面上，其重要性远远不及俄乌战争的未来发展，而美国援助却是此战发展的关键。

最终，拜登也许要在政治现实面前低头，先单独通过援乌拨款再重新部署其国内计划。不过，连援乌这种具备两党共识的议题也能因为纯粹的美国国内政争而有可能受阻，可见美国国内政治的分裂对其参与大国竞争的行动能力，依然是一道挥之不去的阴霾。