乌克兰的中立化：瑞典、奥地利模式可行吗？

来源：香港01

作者：叶德豪

3月16日，乌克兰战事的两条战线逐渐明显化。一方面，俄军攻势未减，更疑击中南部港口城市马里乌波尔（Mariupol）有上千人用作避难所的剧院；俄罗斯总统普京（Vladimir Putin）则再次发表演话，将西方比喻成纳粹德国，声言俄国不会退让；而乌克兰总统泽连斯基（Volodymyr Zelensky）也对美国国会两院发表讲话，再次呼吁拜登实施禁飞区，提供更高级的军备支援，并完全中断对俄贸易。

另一方面，泽连斯基却指俄国的谈判立场“听起来更加实际”；俄罗斯外长拉夫罗夫（Sergei Lavrov）称双方妥协已有“非常具体的文句”“各方已接近共识”；作为俄方谈判代表的总统顾问梅金斯基（Vladimir Medinsky）和克里姆林宫的总统新闻秘书佩斯科夫（Dimitry Peskov）皆提出奥地利或瑞典的例子是乌克兰中立地位可能参考的模式；乌克兰的谈判代表波多利亚克（Mykhailo Podolyak）则称任何协议也要包括俄军撤出2月24日开战以来占领的乌克兰领土，而且乌克兰的安全要得到西方的保证。

一条战线在于乌克兰战区和西方对俄制裁；另一条战线则在谈判桌上。

这场至今已持续三个星期的战争，如果演变成旷日持久的作战，对双方也没有好处。乌克兰人的伤亡和流离失所当然不在话下。而俄军进展也不如预期顺利，至今仍未能瓦解乌克兰的空防，而除了位处黑海出口的赫尔松（Kherson）外，也迟迟未能在连续炮轰下逼降乌克兰的大城市。即便普京原意只是以战逼谈，这种缓慢的攻势却大振了乌克兰的反抗士气，战争再延续下去，甚至最终会逼使俄军不得不演变成游击战中的占领军，这对已被西方高压制裁的俄罗斯来说，也是雪上加霜——更遑论这次承认乌东顿巴斯独立，以及进军乌克兰，在俄国国内也不复见2014年收复克里米亚时的民心所向。

因此，停战是双方的利益所在。如何停战却是一个难题。

“不加入北约”是最简单的条件

《金融时报》报道，谈判桌上已有一份15点草稿。当中要求乌克兰宣布中立地位，不再寻求加入诸如北约等军事同盟，也不容许外国在乌驻军，并接受其军队规模上的限制。对此，乌国谈判代表波多利亚克称这只是俄方要求，指瑞典或奥地利模式与乌克兰现况不同，“乌克兰与俄罗斯联邦正处于战争状态”，因此“（中立模式）只能是适用于乌克兰的，而且必要包含法律上被确认的安全保证。”

波多利亚克认为，这些安全保证必须来自签约国在未来冲突爆发期间“站在乌克兰一方的主动参与”，而且须有今天乌克兰求而不得的“禁飞区”的保证。

事实上，如果莫斯科能够接受乌克兰以“瑞典模式”或“奥地利模式”解决纷争的话，这已算是俄方的一种妥协。回想去年12月俄方陈兵乌国边境时对北约提出的要求，当中除了要求乌克兰不能加入北约之余，还要将北约驻军的场域局限于1997年或之前已加入北约的国家，并单方面禁止北约在包括乌克兰在内的东欧国家进行军事活动。相较之下，如果单是乌克兰不加入北约、不容许外国驻军即能调停战事，这无疑只满足了普京原初要求的一小部份。 （当然普京会否再有后续行动则不得而知。）

从现况来看，乌克兰本来就没有加入北约的可能。虽然北约2008年在时任美国总统小布什（George W. Bush）的压力下，声言乌克兰最终会加入北约，但北约内的欧洲大国都一直阻止乌克兰加入，却碍于北约立约之初的“门户开放”政策，以及2008年的宣言，因而不得明言禁止乌克兰加入。

但2月中在俄国进军之前，德国总理朔尔茨（Olaf Scholz）访问莫斯科会面普京之后，就把这个问题说得很清楚：“事实是所有涉事者都知道乌克兰的北约成员身份不在议程之上……我们不能因为一个不在议程上的问题而有一个潜在军事冲突。”随后朔尔茨更以“荒谬”一词去形容这个情况。这可算是北约主要国家领袖拒绝乌克兰加入的最明确表态。不过一向言论谨慎、有“人肉录音机”之类的称呼的朔尔茨，也只敢低调地向德国记者说出此番话，再透过其他媒体传播开去。

自2019年修宪以来，乌克兰的确把成为北约成员国作为外交目标写进了宪法之中。所谓的“瑞典模式”或“奥地利模式”大概就是要乌克兰将此条文删除。

至于不容许外国驻军方面，乌克兰现有宪法的第17条早已订明乌克兰领土上不容许外国军事基地的存在。即使乌克兰官方未必有遵守此法的意愿，但至少在法律上，莫斯科的要求其实是乌克兰一早已经满足的条件，因此乌克兰其实不必额外付出即可达成。

而来自俄方的“瑞典模式”或“奥地利模式”的提法，本身也带着让乌克兰官方有下台阶的精神。

“今日奥地利，明日乌克兰”？

瑞典虽然在二战和冷战期间也保持形式上的中立，但1995年已加入带有发展成军事同盟潜力的欧盟，也是1999年欧盟共同安全与防务政策（CSDP）的创始成员国，此后也一直有参与在马里、阿富汗、伊拉克等地的北约任务，是北约伙伴国之一，也有与美国、法国、芬兰等国家进行防务合作，近年也积极从美国输入军备。

至于奥地利，该国在1955年以中立地位作为条件，取得独立，结束二战之后由英美法俄四国分区占领的局面。在冷战期间，奥地利基本上是以华沙公约国与西方阵营之间的缓冲国身份存在。跟瑞典一样，奥地利在1995年加入欧盟，虽非北约成员，却属北约伙伴国。如今，奥地利周边除了瑞士和列支敦士登（Liechtenstein）之外也是北约成员国。与较注重国防的瑞典不同，奥地利军费开支极低，其国防的存在价值几乎只在“人有我有”的层次，毕竟在欧盟共同防卫的条款和被北约包围的前提之下，奥地利的安全早就有了这些同盟的实然保证。

如果“瑞典模式”和“奥地利模式”应用在乌克兰是俄方可以接受的条件的话，这意味着俄国不反对乌克兰成为欧盟一员（俄方也曾确认此点），且长远而言，如果区内地缘政治有变，乌克兰也能保留着进一步在防务上亲近西方的可能。

根据日前亲身到基辅与泽连斯基见面的斯洛文尼亚总理扬沙（Janez Jan?a）的说法，他认为泽连斯基在保证能加入欧盟和额外安全保障的两个前提之下，将愿意让步放弃加入北约。这某程度上也代表了泽连斯基愿意接受俄国给他的下台阶。

虽然此刻乌克兰反俄情绪倍增，但“今日瑞典／奥地利，明日乌克兰”相信是乌克兰人都乐意接受的愿景，加上演艺界红人出身的泽连斯基的公关手腕和宣传功力，要说服乌克兰人接受修宪换取和平也并非决不可为之事。

因此，取得和平的真正困难，并不在于乌克兰的中立地位本身，而是在于达至此中立地位的过程和条件，当中有两个层面尤其重要：一是俄国除中立地位之外的其他要求，二是如何保障乌克兰的“瑞典模式”或“奥地利模式”能得到维持。

中立地位以外的五大条件

根据乌克兰媒体的消息，俄方的要求至少尚有另外五点：

（一）赋予俄语为乌克兰第二官方语言地位，取消所有针对俄语的限制；

（二）承认俄罗斯对克里米亚的主权；

（三）承认顿巴斯全区的“顿涅茨克人民共和国”（Donetsk People's Republic）和“卢甘斯克人民共和国”（Luhansk People's Republic）的独立；

（四）乌克兰去纳粹化和禁止极端民族主义、纳粹和新纳粹党派和社会组织的活动，废除现有的美化纳粹和新纳粹的法律；

（五）乌克兰的非军事化，完全放弃进攻性武器。

首先，乌克兰人向来普遍通用俄、乌两语，泽连斯基本人也是以俄语为母语，只是克里米亚事件之后，使乌克兰语的使用变成了民族主义的象征，例如基辅的发音到底是“Kyiv”（乌语）还是“Kiev”（俄语）就成为了人们身份认同的表达——例如乌克兰的外交部就有“KyivNotKiev”的宣传行动。而近年乌克兰政府的确落实了不少在媒体上和教育机构层面对俄语使用的管制，但在语言使用的价值化已成潮流的背景之下，承认俄语地位其实已经难以改变人们自发使用乌语的趋势，因此（一）基本不成问题。

然而，承认克里米亚属俄、承认顿巴斯两个“共和国”独立却是个大难关。虽然在本年初，泽连斯基为重启对俄谈判，收回了有关重新整合克里米亚和顿巴斯的立法草案，但要承认两者的主权事实，却有重大的民意阻碍，而且顿巴斯地区在俄国进军之前有大部份也属于乌克兰实控区，乌方谈判代表波多利亚克早就表明俄军要撤出2月24日后占领的地域。

要顺利解决这些争议，乌克兰和俄罗斯都无可避免要接受一种“主权待定”的前提，再由双方可信赖的国际机构以类似住民自决的方式去决定这些地方主权谁属。不过，无论是泽连斯基，还是普京，若然作出此等决定，都要付出重大的政治代价。因此，（二）和（三）也将是未来谈判的最大政治关卡。

至于第四点的反纳粹，乌克兰大可参照德国的反纳粹法律来推行。虽然亚速营等极右组织在国际上得到不少关注，但从2019年国会选举，极右政党只得稍多于2%的得票可见，乌克兰官方确实有政治空间去清扫极右，特别是其在军中的力量。而且，作为援乌主力的美国，其国会长年有议员反对美国援乌同时资助了极右组织，走德国式的反纳粹路线，更将有助乌克兰维系与资助国的关系。

（五）则是一个颇具技术性的争议点。一项武器到底是进攻性还是防守性，很多时候是一个观点与角度的问题，有极大的可讨论空间，要如何预先为此设限，将是一个大难题。

有关乌克兰去军事化的这一点，就与如何维持乌克兰采用瑞典或奥地利模式的中立地位有关。

中立国的安全保障

至少从乌克兰的角度来看，其中立承诺就是要换来和平、安全和领土完整。 1994年的《布达佩斯安全保证备忘录》（Budapest Memorandum on Security Assurances），就是以乌克兰放弃其从苏联继承过来的核武（当时它是第三大核武国），以取换俄罗斯、美国、英国保障其安全。但此等保障的实现只由“即时的联合国安理会行动”去确保。从2014年俄国收并克里米亚、顿巴斯地区长久的战事，到今天的俄国进军来看，乌克兰当然会觉得此等保证远远不足。

因此，乌克兰才会提出上文所述的第三方“主动参与”和“禁飞区”等安全保证，要求俄乌和约须有有力的第三方受法律约束，必要时必需以军事力量保证乌克兰的安全。这个第三方离不开欧洲和美国。这将使中立地位的安全保证变成某种程度的类北约承诺，因此俄国对此未必能够接受。

退而求其次而言，欧盟本身也有共同防卫的条款，却没有共同的军事执行机制，乌克兰也许可以接受加入欧盟的保证作为其中立国地位的安全保障，如果他朝再遇俄国进军，欧洲很可能会作出同今天一般，甚至更严厉的制裁。然而，此刻的欧盟，在法国总统马克龙（Emmanuel Macron）的引领之下，正想走向军事化的路途。到底欧盟是否愿意放弃军事自主而容许乌克兰加入？到底俄国会否愿意接受乌克兰加入一个未来在军事上愈来愈像北约的欧盟？这些都是难题所在。

说到底，无论是“瑞典模式”还是“奥地利模式”，对乌克兰来说皆是可行的出路。难题不在于这些模式本身，而是在于实现这些模式的过程，以及其周边的附带条件，能否让各方都接受。谈判桌上的战线，其实不比枪林弹雨中的战场简单。