叶德豪：如果美国国会坚拒乌克兰拨款，拜登手上还有什么板斧？

来源：香港01

作者：叶德豪

美国国会众议院原议长麦卡锡被罢免之后，共和党内的议长“跑马仔”正式启动，不少头面政客都或明或暗投入竞赛，该党议员将在10月10日“面试”各候选人，并于翌日投票选出议长人选，随后再交到大会作正式投票。由于美国在11月17日后即将再次面临联邦政府停摆的威胁，通过新财政年度拨款法案的“老问题”依然会是新议长的“新问题”。其中，应否/如何补充即将用尽的援乌拨款，依然会是兵家必争之地。

议长“跑马仔”的援乌分歧

联邦政府之所以能在10月1日避过陷入停摆，其中一大原因是麦卡锡在临时拨款法案之中去除了参议院提出的60亿美元（约82亿新元）援乌拨款，避免引起共和党内的进一步争议。当时，有心系乌克兰的民主党参议员就曾试图拖延临时拨款的通过，要求重新加入援乌拨款，担心错失让乌克兰问题搭上这项必需通过的法案的良机，不过最终却被旁人劝退。

目前已知的众议院议长角逐者中，也呈现出这种对于继续援助乌克兰的分歧。在支持援乌的一方，有共和党的第二号人物、众议院多数党领袖斯卡利塞，其政策路线与麦卡锡相似，历来支持援乌拨款（包括上周众议院大会的3亿拨款投票），不过党内人缘远较麦卡锡为佳，特别是其在2017年被反特朗普枪手射击重伤、重回国会之后颇具英雄形象，但现时却患上了血癌。

在反对援乌的一方，则有原属于党内极右的众议院司法委员会主席乔丹（Jim Jordan）。乔丹是激进派“自由党团”（Freedom Caucus）的创始议员之一，也是特朗普在众议院的忠实盟友，与党内温和派时有冲突，不过在麦卡锡当上党领导之后，乔丹则同麦卡锡打好了关系，某程度上洗脱了过去的反建制味道。在援乌立场上，乔丹表明乌克兰不是美国人的最迫切议程，上周在3亿援乌拨款的投票中投下了反对票。

援乌拨款的阻碍：不在投票而是在不投票

虽然拜登10月3日在美国国会抽走了60亿乌克兰拨款不作表决后，曾与G7国家、欧盟、波兰、罗马尼亚等核心援乌盟友通话，表明国会山上的参、众两院都有跨党的援乌共识，但他4日就公开承认他“担心”美国会跟不上其援乌承诺。

拜登的两种表态，其实没有冲突。力挺乌克兰，确实有跨越两党的大多数议员支持。在最近的援乌投票中，参议院9月21日就曾以72票赞成对25票反对的比例通过包括60亿美元援乌的临时拨款，而众议院在其3亿援乌拨款（按：特别用于军训）的投票中，支持和反对的议员比例是311对117。在任何正常运用的议会，这种比例已经可让人们对美国援乌一事感到安心。

问题是，美国共和党内，特别是在众议院内，有超过一半议员对援助乌克兰表示质疑，而正如麦卡锡在仅仅八位同党众议员反对下被罢免的案例所示，共和党的激进派有能力骑劫全党以至全个众议院的意志，因此，当财年拨款争议再陷泥沼，下一位议长很可能会抽掉乌克兰拨款来缓减党内不和，导致援乌投票根本不能送到大会表决（即使若然表决即有绝大多数议员支持）。

在此等危机之下，美国政界已有声音提出在援乌的问题上要采取“一次过搞定”的策略，制度化美国对乌援助，又或者大幅增加拜登要求的240亿美元援乌数额，直接一次过寻求通过有效至2024年底大选之后的援乌拨款，免得即使这次援乌拨款获得通过，半年之后乌克兰问题又再次成为国会山上的政治争论点。

这当然是如意算盘。但如果国会真的通过不了乌克兰拨款，拜登还有其他可以动用的板斧吗？10月4日在表达他对美国援助乌克兰受阻的担忧之后，拜登还补了一句他有“其他方法”来继续援助乌克兰。这些“其他方法”到底是什么？

拜登的“其他方法”

一是调动其他国防部或国务院拨款改作援助乌克兰之用。此法只需国会相关委员会的领导层同意便可。目前，这些委员会的领导层都有两党的“援乌派”担任，因此大概不成问题。而国会要表达反对的话，则需要两院过半数通过决议。但现在美国的援乌障碍并不在国会投票，而是在于众议院的共和党议长不让众议院投票，因此这也不太可能构成阻碍。

二是运用“总统拨款权”（presidential drawdown authority）来直接将国防部现有军备送交乌克兰。这其实是如今美国军援乌克兰的惯常做法，因为利用现有军备输乌更为直接，不少援乌拨款其实只是用来重新补充这些送出去的军备。不过，总统拨款权在2023年财年的上限为145亿美元，常态使用之后所余空间不多，而且如果国会明确不通过拨款补充拜登决定送出去的军备的话，这也会在国防部内摧生阻力。

三是向国会要求名义上不是用来援乌、实际上却是用来援乌的国防部或国务院安全援助拨款。两个部门向来都有各种名目的国际安全援助拨款，例如在国务院的2023年相关文件中，就列举了反毒、反恐、去地雷、反核扩散、维和、军训、外国军事融资等各种类别的拨款要求。由于不少共和党反对援助乌克兰的呼声其实也是一种政治表演（“难道乌克兰比阻止边境难民涌入重要吗？”、“难道乌克兰比集中制止中国威胁重要吗？”），如果新财年的拨款能去除“援乌”名目，再将实际上的援乌拨款“暗渡陈仓”到这些“安全援助”之上，此等包装将有可能获得共和党反对援乌派别的默许。

四是利用国务院的外国军事融资计划去借款给乌克兰，期望日后的国会再另行通过拨款帮助乌克兰还款还息。美国国务院向来都有提供此等借款计划的权力，2014年就曾在伊拉克急需军援去打击ISIS的时候运用过，而在本年的9月25日，华府也才刚跟波兰达成了20亿美元的贷款协议，用来支持波兰的国防现代化。此法虽然会在短期中加重乌克兰的负债，却不失为一个可行的出路。

五是利用官僚主义味道非常浓厚的“国防剩余物资”来援助乌克兰。美国每年都惯常地将一些武器和军事物资指定为“国防剩余物资”再来输送给其盟友，从战机到帐篷都有。国防部各军事部门只需要认其此等物资超出其所需即可，其后就可交由国务院决定要送给谁，不过这跟美国的“前院售物”（yard sale）做法差不多，送出方不包运输，乌克兰要拿到这些军备，大概就要自己寻找方法从美军的仓库将军备运回乌克兰。

这种做法看起来颇为取巧，当然会引起人们反对，但在法律上应该是无可挑剔的。而即使是相传拜登在9月泽连斯基到访后才决定提供给乌克兰的ATACMS地对地长程导弹，美军的“专业”判断也可将它们判断成“剩余物资”（ATACMS本年起正被另一款导弹取代）。因此，“国防剩余物资”一途的广度其实不低。

拜登口中的“其他方法”大体上脱离不了以上几项。

从这些“其他方法”的存在和可行性来看，其实就算美国国会山政斗严重，尚余一年多任期的拜登官方依然还有不同手段可以持续在军事上和财政上支持乌克兰。其援助规模可能不及以往，但在欧盟的对乌援助承诺已超越美国（不计欧盟国家的自行拨款）之际，俄乌战争的可持续性并不会因为美国的迟疑而迅速消失。