叶竣然：如何衡量单边制裁合法性

来源：香港《明报》

作者：叶竣然

“制裁”已经成为现今国际新闻一个常见字词。一方面，我们见到美国自特朗普执政年代直到俄乌战争以来，大幅增加使用制裁措施；另一方面，中国在内的受美国制裁诸国，均大力谴责美国单边制裁违反国际法，属国际间的霸凌行为。中国外交部记者会回应制裁的事例颇多，读者想必耳熟能详。奈何这些报道都没有清楚解释过制裁背后的国际法，及国际关系基本原则，以致大家对这个议题像雾又像花，未能透彻解读制裁新闻及理解国际关系。

首先，制裁可分为多边及单边。多边制裁指联合国安全理事会颁下的制裁措施；相反，单边制裁则泛指联合国框架以外，由个别国家根据本国法律和利益所施行的制裁措施。而单边制裁又可再细分为一级和二级制裁，二级制裁现今基本上只有美国施行，要求非美国人民和企业都要遵守美国的制裁措施，这就是经常在新闻听到的所谓“长臂管辖权”争议。碍于篇幅所限，本文主要讨论单边制裁。

特定范围内 国际法准许单边制裁

新闻报道常提到单边制裁被批评违反国际法，是有一定法律根据。包括日本和中国等40多个亚洲、中东、非洲国家为成员的亚洲-非洲法律协商组织（Asian-African Legal Consultative Organization），于2013年公开批评单边制裁是违反《联合国宪章》和1970年联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》。该组织认为，单边制裁违反上述宪章与宣言确立的国际关系基本原则，包括国家主权平等、领土完整、互不干涉内政和相互合作。

然而，这种论述未能一窥全豹。事实上，单边制裁在特定范围内是国际法框架所准许。联合国负责国际法编纂和发展的国际法委员会，于2001年草拟了《国家对国际不法行为的责任条款草案》，当中称单边制裁为一个国家的反制措施。

单边制裁的两个基本原则

根据草案，反制措施可以在同时满足两个条件下施行。第一个条件是，反制的是针对别国违背国际义务的行为；第二个条件是，因违背国际义务行为而受害的国家可以施行反制措施，让对方重新履行义务。

在此我们得出两个反制措施（即单边制裁）的基本原则：“背离国际义务原则”和“受害者原则”。另外，草案对反制措施的内容也是有所约束，包括时间性和人道主义等。这些约束我们在此不作详谈。顺带一提，虽然草案最终没有成为一条法定国际条约，但其权威性基本受到各国以至国际法庭接纳及援引，这也包括香港特区政府律政司于2021年讨论《中华人民共和国反外国制裁法》时也有引用。

以上两个原则，可以帮助我们衡量一项单边制裁的国际合法性，好让我们厘清国家之间对制裁问题各执一词的争论。以世界上使用最多单边制裁的美国为例，例如美国于1979年在驻伊朗德黑兰大使馆人质事件后对伊朗实施的制裁，就合乎背离国际义务和受害者原则（这不包括往后日子美国对伊朗追加的其他制裁措施）。

单纯以国际法判断 有其盲点

而细观现今多项美国的单边制裁，很多都未能同时符合上述两个原则。例如在俄乌战争问题上，即使俄罗斯背离尊重别国领土完整的义务，但美国本身不是一个受害者，因此美国对俄的反制措施，有欠缺国际合法性之嫌。当然，单纯以国际法判断制裁谁是谁非，也有其盲点，例如犯法的国家，若是一个拥有否决权的联合国安理会常任理事国，多边制裁就立即失效了！俄乌战争正是一例，难道俄国会支持安理会制裁自己吗？

现实中，国际法存在的国际政治环境，大多时候比较像帮派电影中以力量作话语权的无政府状态，多于一个权力与义务都界定清楚的社会环境。换言之，国际法有时难以维持伸张正义与国家权力斗争之间的脆弱平衡，而结果就是实力愈强的国家，违反国际法的空间就愈大。俄乌战争的事例告诉我们，国际法并不能作为检视单边制裁合理性的唯一标准，也不是判断某国家对与错的金科玉律。但这不应该窒碍我们去认识国际法，因为只有通过认识，我们才可能超越国际法的框架，综合分析制裁的正当性。