曹泽熙：债务上限谈判如此艰难，为什么美国不干脆废除？

来源：华尔街见闻

作者：曹泽熙

最近，关于美国经济的一个热点话题就是债务上限。

“债务上限”这个名词听起来很严厉，好像是对政府支出施加限制。事实上，这个所谓的美国政府举债上限只会影响其支付现有账单的能力，并不影响美国政府批准更多开支计划。

但“债务上限”如今成为一个热门议题，甚至有可能扰乱金融市场，因为如果不提高举债上限，或最终导致美国政府有史以来第一次对部分债务违约。

现在距离“大限日”正越来越近，美国财政部长耶伦警告称：经济和金融灾难将是我们自己造成的。

什么是债务上限？

如今，美国距离当前不到31.4万亿美元（41亿新元）的联邦债务上限越来越近，一旦触及，意味着可能失去偿付所有债务的能力。

一些经济分析师认为，假如二季度税收如期到位，财政部可以获得喘息空间，或许可以通过非常规措施支撑到7月。但在人口老龄化的大趋势下，养老和医保支出日益庞大，美国“举债度日”模式注定难以维持，未来多年可能还将不断面临类似危机。

美国国会为政府举债设置上限，一旦触及这个上限，议员们必须提高债务上限或暂停执行债务上限，之后财政部才能发行更多的债券。由于美国每年都发生巨额财政赤字，联邦债务上限问题必须定期得到解决。

美国国会和政府的谈判进展如何？

美国众议院4月26日通过共和党提出的一项法案，要求政府将今后10年的联邦财政开支削减4.5万亿美元，并取消部分清洁能源减税政策等。在此前提下，国会将批准把债务上限额度调高1.5万亿美元。

白宫方面说，拜登将在9日的会晤中重申，国会必须“干净利落”地提高债务上限而不附加任何条件。从当前政治氛围和最新动向来看，拜登恐难如愿。

耶伦表示，大限日可能是6月1日。自1月中旬以来，美国财政部一直在使用所谓的非常规措施——例如扣留应定期向联邦雇员退休基金缴纳的资金——来偿还债务并推迟大限日的到来。一旦这些措施用尽，情况会变得更加可怕。

如果违约，会发生什么？

如果发生违约，这将是超出市场预期的。许多人和企业想不到美国政府会对他们赖帐，这些债主包括社保金领取者、军人、有孩子的家庭、联邦医疗保险计划（Medicare）的提供者以及美国国债持有人。此外，联邦政府可能部分关停。

如果美国政府不能按期兑付债券，将带来连锁性反应，信用评级机构会下调美国国债评级，这将导致美国政府、企业和居民的举债成本都上升。

白宫经济顾问委员会表示，如果出现这种情况，美国经济“增长趋势将迅速反转，经济下滑的深度与违约持续时间有关”，“旷日持久的违约可能会对经济造成严重损害，就业将从目前的强劲增长转变为数以百万计人失业”。

就算只是过于接近债务上限，就像2011年那样，同样可能影响美国的信用评级并削弱消费者信心。

为什么要有债务上限？

美国在1917年设立了债务上限，主要是为了简化对第一次世界大战的资金投入程序，美国将债务划分为不同的类别，这样国会将不需要对每只债券予以分别批准。到了二战快爆发的1939年，国会创设了美国史上第一个债务总额上限，并给予财政部发债的宽泛自由度。提高债务上限将使美国政府得以借更多钱来弥补国会已经批准的开支与税收之间的差额。

在1953年前，债务上限被提高是一个不会引发争议的例行事件。但1953年参议院却没有痛快批准提高上限，目的是为了制约时任总统的艾森豪威尔，他要求国会批准调高举债上限以用于国家公路系统的建设。此后，债务上限被累计提高了几十次，通常两党之间没有因此发生什么纠纷。比如特朗普任总统时，两党一致同意提高债务上限。

按照美国国会智库机构国会研究服务部的记录，自1978年以来，国会把提高债务上限与其他法案捆绑出台达32次之多。博弈结果主要取决于两党力量对比。新华社的分析指出：

从过往经验来看，两党往往要拖到最后一刻，迫于多种压力，反复权衡利害后，才会达成某种妥协。只是，时下博弈过程恐怕会尤其“难看”。

当前，共和党在众议院议席优势微弱，捆绑债务上限的法案赞成票与反对票仅有两票之差。路透社认为，在民主党人控制的参议院，该法案“没有机会”过关；即便侥幸过关，按照白宫此前声明，拜登也会动用总统否决权把法案压下来。

另一个关键因素是，2024年大选已吹响号角，拜登不久前正式宣布竞选连任意愿。两党利用包括“债务上限”在内的各种筹码互相攻讦、“拆台”本已成常态且日益激化，现在为了争夺白宫和国会主位，双方更难让步。

能否直接取消债务上限？

面对美国政府和国会时常出现的这一角力，一些预算专家和评论人士建议干脆取消债务上限，他们认为国会在这个问题上时不时的争吵拉锯会增加经济不确定性。曾经有过各种关于取消债务上限的提议，但都被美国历任政府否决了。

这些想法包括铸造铂金硬币并将其存放在美联储，或宣布债务上限违反宪法第14修正案关于禁止对联邦债务质疑的法条。

耶伦警告称，美国财政部的系统并不是为优先偿付债券持有人而设计的，未能履行任何支付义务都将实质性地构成违约。她还驳斥了有关铸造一枚面值1万亿美元的铂金币以避免违约的想法；这个点子多年前就已作为一种绕过国会的办法被人提出。

援引宪法第14修正案进行债务发行是白宫最近正在考虑的另一个想法；宪法第14修正案规定，美国公共债务的有效性“不应受到质疑”。据了解相关讨论内情的人士透露，拜登政府官员已经花时间研判相关法律考量和潜在的市场反应，不过政府的律师仍持极为怀疑的态度。拜登已表示，白宫正在研究这个思路，但不认为一旦谈判破裂这将有助于快速解决问题。

近年来，有一个新的想法得到颇多人关注，那就是让财政部发行溢价债券。因为这种债券的发行利率比普通债券高得多，投资者会竞相提高认购价，这样政府可以回笼现金，但为了避开债务上限债券面值会下降。不过，耶伦和美联储主席鲍威尔都坚持认为，在提高债务上限方面，美国国会必须采取行动。