徐海娜:现在说“中立”为何不灵了?
俄罗斯入侵乌克兰后,战争已持续一年多。联合国今年2月的紧急特别会议中,有三分之二成员国赞成俄罗斯无条件撤军,这是联合国大会第四次决议要求俄罗斯立即撤军。在这次决议中,投出弃权票的几个国家,包括中国、印度等,一直以来都宣称在俄乌问题上持“中立”立场,却受到国际社会质疑。还有一些国家,包括瑞士、奥地利、爱尔兰、芬兰、瑞典等都抛弃了过去严格的“中立”立场。虽然瑞士仍坚称自己执行的是“区别对待的中立政策”,但中立国能否在事实上继续成立,也受到质疑。
其实早在二战时期,战争中的“中立”立场得以成立的法理基础,已经开始动摇,到今天出现这样的情况也就不足为奇。本文尝试从国际法理论和内在逻辑演变的角度,说一说为何现在再说“中立”不灵,反而还会被国际社会质疑。
人类有史以来,战争便如影随形。但在二战结束后,国与国之间的战争和地方武装冲突的数量,与过去相比已经显著减少。
从世界地图演变史会发现,一战前后,世界版图发生过巨大变化。一战后,庞大的奥匈帝国和奥斯曼帝国都不复存在,战败国领土纷纷遭到瓜分或压缩。可是,世界版图在二战后基本保持着稳定的连续性。为什么?这不得不提到国际法上的标志性事件:1928年《关于废弃战争作为国家政策工具的普遍条约》的签订。
这个国际条约又被称为《巴黎非战公约》或《凯洛格—白里安公约》,通常也可以简称为《非战公约》。虽然在这个条约签订后才三年,日本就入侵中国,二战也随后爆发,但它仍标志着人类让“战争非法化”的努力,和新的国际法律秩序的开端。如果以1928年为界来谈关于战争的国际法,对我们理解“中立”的意义转变,会有重大帮助。
发动战争曾是合法权利
可以说,各国正式签订《非战公约》之前的世界,战争是合法的。国际法之父、荷兰律师和哲学家雨果·格劳秀斯(Hugo Grotius)最主要的理论贡献之一就是:各国彼此之间发动战争是一种合法权利,国家可以用武力来加强自己的合法权利。“强权就是公理”的国际法律秩序,在17世纪时已经形成,尽管格劳秀斯所称的合法战争也必须是正义的战争。
当时的人们认为战争可以捍卫生命和领土,还可以收取债务、惩罚犯罪和获得损害赔偿。虽然人们观念中会区分“正义的”和“非正义”的战争,但宣战的一方总会找到“正义”的理由。而且,当时除了欧洲有个“捕获法庭”(prize court),可以为海上捕获的货物裁定物权之外,各国在陆地上的冲突,并没有有效的机制去解决,战争就成了一种常见的维权手段。尤其是在国际贸易冲突中,人们往往通过战争或战争威胁来解决问题,或为贸易往来打开通路。后来,欧洲殖民者在东亚也就是这样打开当时闭关锁国的中国、日本等国家大门。
在过去,战争虽然合法,但关于战争要怎么打,却有着一系列规则,其中包括严格的中立原则。宣布中立的国家必须绝对公正,不能偏袒交战国任何一方。如果中立国表现出偏袒任何一方的态度,就意味着放弃了中立立场,成为参战国。
举个例子来看这种中立原则,在当时的国际法律秩序下有多么严格。
18世纪法国大革命时期,围绕着帝制存废,法国和欧洲国家之间发生一系列战争。1792年法国对奥地利宣战。1793年,路易十六被送上断头台,激怒了欧洲各国君主。英国、荷兰、西班牙、葡萄牙、德意志、意大利等都加入反法同盟。当时的法国希望能够和美国联合起来,因为在思想上,法国和美国是亲近的,著名思想家托马斯·潘恩甚至说,是美国所坚持的原则,打开了巴士底狱的大门。
但当时美国国力孱弱,不愿加入这场战争,决定保持中立立场。1793年,当法国使节将捕获的英国船舰拖进费城港口时,时任美国国务卿托马斯·杰斐逊虽然非常欣赏法国大革命,也不得不宣称,美国不能允许港口被法国作为军事用途,因为当时英法是交战国,美国是中立国。
当时的法国驻美大使埃德蒙-查尔斯·热内非常愤怒,认为杰斐逊的声明是对1778年《美法同盟条约》的背弃。条约中有规定,美国和法国将把对方的敌人驱逐出各自的港口。法国人认为,既然条约禁止法国的敌人使用美国港口,暗含的意思就是——允许法国使用美国港口。当时的法国想要获得美国援助,即使美国不参战;可是根据国际法规则,美国向法国提供任何偏袒或援助,都将被其他国家视为参战行为。
到18世纪和19世纪,国际已经发展出一套非常详细的规则,规范中立国的权利和义务。宣布中立是有好处的,意味着自己不仅置身事外,还可以与交战方保持贸易往来。但前提是,中立国必须平等而公正地对待交战方,所以中立国也不能对任何一方进行经济制裁。经济制裁和贸易歧视都被看作一种参战行为,如果另一方用武力来回应,那也是合理合法的。这就是中立的公正性的基本要求。
《非战公约》后中立观念生变
一战让世界人民见证战争可以达到多么恐怖的程度,战后很多学者、思想家、法学家、政治家都开始思考,如何建立一个全新的世界秩序,宣告战争是非法的。1919年巴黎和会,各国签署了《国际联盟盟约》,要求成员国不得诉诸战争来解决争端,而是要提交给联盟解决,接受联盟理事会的调查,或者接受仲裁法庭和常设国际法院的裁决。裁决中的失败方须遵守裁决,但如果失败方不服,裁决发布三个月后,就可以诉诸战争。
美国不满上述规定,不但拒绝加入国际联盟,还引发一场让战争非法化的运动。后来经过美国和法国一些思想家的努力,“战争非法”的思想扩展到欧洲,乃至全世界。1928年,各国代表齐聚巴黎,终于签署了一个废弃战争的条约,也就是前文所提《非战公约》。从此,战争非法,军事强权不再是公理,而且所有争端都要和平解决。
这可以说是一份崇高的宣言,展现所有文明国家追求和平的愿望。但我们看后来发生的事情,不免觉得这份公约过于理想化。作为签约国之一的日本,从这条约保有的各国“自卫权”出发,找借口入侵中国。面对这样的挑战,世界各国才认识到,只有理想是不够的,人们须要寻找更多遏制战争的技术手段。
1928年之前,战争是交战国之间解决争端、决定权利义务的合法手段,因此国际法要求中立国要在交战双方中保持严格公正。但在战争被宣布为非法之后,发起战争的国家就是国际法意义上的“违法者”,人们关于战争和中立的观念,也因此渐渐发生改变。1928年以后,战争就不仅仅是交战国之间的事,而是影响到所有《非战公约》缔约国的权利和义务。当时美国国务卿史汀生发表演讲宣称,由于“被一种新的战争观联系在一起”,即使在“遥远的中国”发生冲突,其他国家也必须采取行动。史汀生发明了一项策略,后来被称为“史汀生主义”(Stimson Doctrine),影响了国际法理论的发展。
当时,日本在中国东北成立“满洲国”,美国向中日两国发布照会,不承认中国东北任何法律权利的改变。因为从理论上来讲,既然战争是非法的,通过战争取得的权益也是非法的,“满洲国”自然不受承认。这种法律上的“不承认”就是史汀生主义的核心。
1933年2月,世界大多数国家都加入了国际联盟。国际联盟也采纳史汀生主义:“不承认任何可能通过违背《国际联盟盟约》或《非战公约》精神的方式而形成的形势、条约或协议,是国联成员义不容辞的义务。”
军事征服获得的土地,再也不能得到国际法意义上的承认。这项原则的影响延续到现在的国际法,2014年俄罗斯武力获得克里米亚,迄今也没有得到绝大多数国家的承认。
发动战争者不再受国际法保护
在战争合法的时代,中立国保持严格公正,是参战之外的唯一选择。可是当战争非法化后,原先的中立法等于在实质上废除了。违反《非战公约》发动战争者,不再受到国际法保护。旁观者也不再被要求保持严格中立,中立国可以对交战各方区别对待。从此经济制裁、向受害者出售武器弹药、提供经济援助等,随着战争的非法化,一定条件下也成为抑制战争的合法手段。
1942年,24个国家签署《联合国家宣言》(Declaration by United Nations),其中最重要的原则就是拒绝战争和领土扩张。1945年,参会所有50个国家签署《联合国宪章》,联合国成立,各国都同意禁止武力威胁和使用武力,使用武力的权利只留给国家自卫,以及只能采取集体行动的安全理事会。1928年后,战争真正走向非法化,其实是在二战过程中,各国一步一步艰难达成的,涉及其间许多国际条约。
二战最终打败的不是德国、日本、意大利这些国家,而是旧的世界秩序。也正因为战争不再是合法扩张领土的手段,往后诸多弱小国家才得以生存。
在战争已经被非法化的今天,对于联合国每一个成员国来说,所谓“中立”,实际上已失去过去那种坚实的法理基础。何况中立还有利可图,在道德上也做不到白璧无瑕。如果说道德是一种高标准的社会规范,法律就是社会规范的最低标准;连这个最低标准的要求都轻视的话,也就很难不被国际社会质疑了。
国际法是通过各国的共同行动而形成与变化的,目前的国际法律秩序因为俄罗斯的侵略行为受到挑战,它会不会改变以及如何改变,没有人能准确预测。但世界各国如果仍坚持“战争非法”的共识,现有的国际法律秩序就还有维持下去的基石。所谓“中立”失灵,也正是由于“战争非法”。
作者是前媒体人,童书作者