何涵虚：印尼如何因应缅甸问题

自2021年初缅甸政局变动陷入内乱以来已两年有余，亚细安主席轮值也历经三次。印度尼西亚作为2023年轮值主席国提出“亚细安重要性：增长的中心”，外长蕾特诺在谈论印尼2023年外交政策时表示，将确保在担任亚细安轮值主席国期间，关注的重点仍然是亚细安作为一个共同体的发展，因此不会允许亚细安的发展成为缅甸问题的“人质”。这表明，印尼决心在缅甸议题上取得进展，提高亚细安机构的能力也成为关注焦点。

积极斡旋，促成五点共识。2021年3月2日，亚细安以线上视频方式召开非正式部长会议，分歧明显。同年4月24日，在印尼与轮值主席国文莱的协调下，促成五点共识，以此作为亚细安因应缅甸问题的共同立场，也是后续解决缅甸问题的路线图。尽管亚细安和缅甸军政府都表示“尽最大努力”推进五点共识，但目前来看，收效甚微，仅完成任命亚细安特使这一项。

紧跟形势，提出“三个路径”。在2023年2月第32届亚细安外长会议上，蕾特诺进一步指出，在“五点共识”下，印尼将透过三个途径解决缅甸问题。一，让所有利益攸关方参与进来，作为促进包容性全国对话可能性的第一步；二，创造有利条件，为包容性对话铺路，其一要减少暴力，其二要进行持续的人道援助；三，与邻国、相关国家以及联合国和其他国家的特使形成合力。但仍强调，“五点共识”是解决缅甸危机的唯一正式外交程序。

设立缅甸问题特使办公室，开展静默外交。2023年1月，蕾特诺表示，她将负责印尼新设的缅甸问题特使办公室，以促进亚细安在解决缅甸问题上的努力。3月，总统佐科公开表明，印尼正与缅甸各方进行幕后谈判，但仍需要时间。

2023年2月佐科表示计划派遣一名高级将军前往缅甸首都内比都，与缅甸军政府分享印尼的民主化之路，如何从军事统治和平过渡到文官政府。但亦强调亚细安不会被缅甸冲突所挟持，若无具体进展，将会做出“果断行动”。

印尼作为亚细安今年的轮值主席国，有意通过解决缅甸问题，进一步提升在本区域内的地位。印尼因应缅甸问题，须巧妙化解两个难题，为五点共识注入润滑剂：

一是统合亚细安的不同策略，强化亚细安中心地位。缅甸问题拖而不决，考验着亚细安的团结。亚细安国家处理缅甸问题的态度，也由海洋东南亚（南洋群岛）与大陆东南亚（中南半岛）的界线分化，“双轨亚细安”态势明显。前者如印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾等对缅态度强硬；后者如越南、老挝、柬埔寨、泰国对缅态度温和。若“双轨亚细安”持续下去，缅甸问题难解，亚细安也恐受其乱。

二是明确利益攸关方，开展建设性接触。无论是五点共识还是“三个路径”，均表达了要促成“利益攸关方开展包容性对话”，但问题卡在何为“利益攸关方”。各个国家基于自身利益诉求，对此有不同理解，因而也就形成“共识各表”的尴尬境地。既然要求利益攸关方参与对话，为何海洋东南亚国家强烈排除缅甸军方代表参与亚细安峰会和外长会议呢？这一模糊性又为“双轨亚细安”开辟了活动空间，进一步加大亚细安内部分歧。

印尼处理缅甸问题的首要任务，就是进一步明确“利益攸关方”，把缅甸军政府也纳入名单内，实行一个区域内国家所接纳的和平计划。

作者是重庆西南政法大学人权研究院研究人员