沈颖：外交政策等于平衡术吗？

外交圈子里有一句行话：外交政策始于国内。也就是说，如果国民对国家利益形成共识，外交政策实行起来就会顺利得多。

正因如此，出席社区、校园对话会，也是外交部工作的一部分。在这些场合，我们近年最常碰到的问题是：新加坡是如何同时与中国和美国保持友好的？我们应当如何继续保持这种平衡的关系呢？

无论是观察分析国际局势的专家、媒体评论员，或是关心时事的国人，都很有可能对这个话题有想法。远的不说，李显龙总理最近到中国进行正式访问。有一位朋友开心地对我说，这次出访很好，因为近期新加坡似乎靠美国比较近，是时候平衡一下了。

在中美之间维持平衡，似乎成了国内外人士衡量新加坡外交政策的一种标准，仿佛是一群裁判，为一名在平衡木上表演的体操员打分：认为如果新加坡领导人说了什么让一方觉得顺耳的话，那最好也赶紧说一些支持另一方的话；或做出亲近另一方的举动，以显示大公无私，一碗水端得平平稳稳。

根据通讯及新闻部2022年7月的一项调查，86%的新加坡人认为政府应该根据国家利益行事，避免在中美之间选边站。只有4%认为新加坡应该靠向中国，另外4%认为新加坡应该靠向美国。

也有人把我们的外交政策理解为“不选边、不出头、凡事保持中立”。

新加坡的外交政策等于平衡术吗？这个问题值得探讨和澄清。

我想提出三点：

新加坡外交政策以原则为重，而非以寻求平衡为重。新加坡能否享有国际空间，取决于大国之间是否存在合作基础。新加坡会为拓宽国际合作基础尽最大的努力。

平衡非新加坡外交政策目的

作为一个缺乏天然资源、高度依赖自由贸易的弹丸小国，我们需要的是：和平安全的外部环境；透明有效的国际法与稳定的国际秩序；高效、规范、全球化的市场经济体制。以上是新加坡赖以生存、独立、繁荣的先决条件；也是主导我们的外交政策的核心原则。

平衡的概念，是如何产生的？

如果世界大同，各国之间同样友好，同样地合作，任何一国与其他国家的关系就不会显得特别“平衡”或“不平衡”。但如果世界大乱，国与国之间非敌即友，那么任何一国也很难与各个阵营的国家保持同样友好的关系。

中美两个大国之间已出现严重的分歧，而新加坡又同时与两者保持良好关系。这才产生所谓寻求“平衡”的概念。但是，新中关系和新美关系，并不是靠新加坡单方面施展平衡术得来的，而是建立在多年的实质性、互惠共赢的合作经验之上。

先谈新中关系。

新加坡与中国享有持久友好的关系。在过去几十年里，我们见证了中国深刻快速的变化与发展。通过以市场为导向的经济发展策略，中国大幅度提升了14亿人口的生活质量。我们相信，一个和平崛起、经济不断扩大的中国，将会是对亚太地区乃至全球举足轻重的增长引擎。

新加坡支持中国持续改革开放，并深入参与了中国的发展进程。新中三个国家级的合作项目，标志着中国各个发展阶段。苏州工业园区建立于1990年代；当时中国正在迅速工业化。2008年，我们配合中国对于环保的关注，开展了新中天津生态城的合作。2015年，为了强化中国与世界接轨，我们开展了新中重庆互联互通示范项目，促成了中新国际陆海贸易新通道。

与中国进行经贸合作的许多经济伙伴，包括新加坡，都收获了实质的成果。新加坡是中国最大的外来投资来源地之一，而中国也是新加坡最大的商品贸易伙伴。我们与中国成立了八个省级经贸合作理事会，为不少企业与商家开拓更多共赢的机会。

李总理上个月访问中国，两国将合作关系提升至“全方位、高质量的前瞻性伙伴关系”，体现双方对于继续扩展合作、在新进领域如数码经济、绿色经济进行高质量合作的意愿。

提到新中关系，不少人也会联想到新加坡华人在新中关系中扮演的角色。确实，新加坡是一个华族为多数的国家，这也意味着多数新加坡人的家族根源可以追溯至中国某地，尤其是沿海南方省份。无论是文化或是血缘方面，都有渊源。况且，新加坡实行双语教育政策，即便英语是我们的工作语言，不少新加坡华人也掌握一定的华语能力，与中国的伙伴们沟通、谈生意自然会方便亲切许多。民间层面在文化、血脉、语言方面的契合，无疑会让新中关系更为丰富。

但是，如果从文化角度解读新中关系，有可能以偏概全、产生误解。对新加坡缺乏深入了解的人，可能无法体验个中道理。新加坡人既拥有独立国家公民的身份，也拥有自己身为华族、马来族、印族或其他种族的文化认同。国民认同和文化认同是两回事。

政府鼓励新加坡人理解、欣赏友族文化；肯定、推广由各个文化相互交融形成的结晶品（如新加坡正与东南亚四国联合申遗的传统服装kebaya）；也鼓励国人传承、发扬各自族群文化，包括华族文化。与此同时，我们树立的是高度一致的国民认同。如果根据新加坡华社的面貌，投射新加坡在国际上应该采取的立场，难免会有所偏差。

资深报人林任君先生今年初在《联合早报》发表了一篇评论，探讨“被选边”的问题，提及《早报网》被海外媒体划入所谓的“中国网军媒体”之列。具有一定信誉的海外媒体尚且会对《联合早报》有这种主观的看法，那些不清楚新加坡具体国情的海外人士会如何想象新加坡，可见一斑。

历史学家王賡武教授不久前发表题为“何谓新加坡华人”的演讲稿，引起不少热议。文中梳理了新加坡华社几百年来的发展轨迹，让读者清楚感受到，新加坡华人应该如何定义，是个盘根错节的复杂问题。

正如王教授所指出，新加坡是独立的主权民族国家，也是全球城市，属于亚细安旗帜下，处于东南亚地区的心脏和中心位置。王教授其中一段话特别精辟：“……新加坡从一开始就奉行一项非凡的原则，即承认在这里出生的每个人都是平等的，多元社会将是这个新国家的基础，就我所知，这在其他国家绝无仅有。其他任何国家一开始都说，谁占多数，谁就决定立国的基本原则……新加坡是我所知道的，唯一情况正好相反的国家：主要族群明白，他们生活在一个多元社会，但在国家所处的区域，他们却是少数族群。他们接受必须平等对待每个人，多元社会是新加坡建国基础的原则。以这种方式开启国家建设进程，是很罕见的。”

王教授这段话从专家的角度分析了新加坡为建立国民认同，做出了多么不寻常的抉择，相信对想要深入了解新加坡的人士有重要参考价值。另一方面，新加坡华人十分清楚：他们是新加坡公民，也是新加坡华人，不是“华侨”。

因此，新加坡的外交政策，必须充分代表所有新加坡公民的利益，包括华族同胞、马来族同胞、印族同胞、欧亚裔与其他种族同胞。这些利益，体现在新加坡对和平安全的外部环境、稳定的国际秩序，及全球化的市场经济体制的追求。自从中国开启改革开放之门，新加坡与中国便有了广泛的合作基础，因此新加坡能与中国建立很好的关系。

同样良好的新美关系，也是根据新加坡的外交原则建立起来的。

美国在保障第二次世界大战后形成的国际秩序方面，扮演了至关重要的角色；通过提倡开放、规则为主导的国际秩序，为亚洲创造稳定和繁荣的条件；为区域和平提供防护伞，促进亚太各国和平相处、贸易共赢。美国企业也在包括新加坡的亚洲经济体进行大量投资，输入资金、科技与创新思维，促进区域繁荣。

美国仍然是一股强大的经济力量，促进对美合作对亚太区域也会持续带来积极效果。美国是新加坡与亚细安最大的投资来源国，最大的服务贸易伙伴国，也是新加坡第三大商品贸易伙伴国。在新加坡，美国企业在创新、培养人才方面的优势被普遍认可。

新加坡领导人与美国向来保持良好互动。李总理去年二度访美，数位新加坡内阁部长也在去年访美。拜登总统执政团队与美国众议院也派代表数次访问新加坡。

新加坡与美国在国防与安全方面已累积数十年的合作经验。作为美国的主要国防安全伙伴，新加坡支持美国在本区域的军事存在。新美在1990年签署、2019年续签的合作谅解备忘录，准许美军使用新加坡的海空军事基地。

美国于2022年5月启动的印太经济框架，新加坡也有参与。我们认为这个框架会深化美国在本区域的经济合作，符合新加坡对于开放、包容、以规则为基础的国际秩序的支持，并希望它会带来更实质的经济成果。新美合作也延伸至网络安全、数码经济、可持续发展，甚至外太空。这些合作领域反映了新美关系的广度与深度。

如同新中关系一样，不难看出，新美关系的立足点与新加坡基于原则的追求——区域和平、国际秩序、互惠共赢的经贸合作——是密不可分的。这些原则不仅主导新中关系与新美关系的发展，也主导着新加坡与大国、中等强国、区域邻国发展友谊与合作。目前，新加坡与世界各国都享有良好的关系。

虽说我们在国际上致力于广交朋友，不过我们更重视扮演好“诚信中介”的角色。这个概念源自新加坡作为自由港口对贸易客户履行的义务，也是新加坡在参与国际事务时，为伙伴国创造价值的方式。要做一个具诚信的中介，就必须：言行一致；言之有物，不会只挑好话说；或是向不同的对象说不同的话。

偶尔，基于国家利益原则，新加坡必须针对重要国际事务表明立场，甚至在慎重考虑、权衡利弊后向某大国说“不”。即便会造成意见分歧或引起不快，我们也不曾胆怯。新加坡深知，只有坚持诚实、可信、可靠的外交风格，不做任何国家的附属国、代理国或是掩护，才能使我们的发言和立场具有说服力。

新加坡享有国际空间的条件

公共卫生、气候变化等全球面临的问题，迫切需要所有国家，无论大小，并肩合作。大国之间合作与竞争是可以共存的。即便价值观与意识形态不同，也可能进行合作。

全球化市场机制促进商品与服务贸易，为世界提供了最为广泛的合作基础。国际法也同样重要；为解决分歧和纠纷提供和平的渠道。世界各国之间在大小课题上总难免有分歧与矛盾。但是分歧和矛盾并不一定，也不应该演变成冲突。有了规则为导向的国际秩序，有了国际合作，便存在各国和平贸易、和平竞争的可能。

这些机制的正常操作，最终靠的是大国之间的互信和互敬。理论上，全球化供应链应该反映各经济体的比较优势，促进资源的合理支配。尤其在精细复杂的科技产品日新月异的当下，全世界消费者的福利更加依赖不同企业、不同经济体通过市场机制进行分工合作。

在一个失去互信的世界里，各国之间基于国家安全考量引发种种猜忌，使这种分工难以持续。军民两用的物品、软件和技术更是首当其冲。因此便出现了围绕5G通讯设备、半导体晶片生产，乃至个别手机应用程序的国际争议。这些争议在失去互信的情况下极难解决，可能导致原本紧密融合的国际供应链逐渐分崩离析，形成一损俱损的后果。多边主义与全球化进程所享有的支持将会日渐消失，经济需求将难敌排外主义。

如果大国之间相互猜忌，误会与成见只会越来越深，国际秩序也难免动摇。国际合作基础日益薄弱，将意味着新加坡对于区域和平、国际秩序稳定、经贸合作的诉求失去保障。各国也将错过共同争取繁荣、共同解决全球难题的机会。纵有再高超的平衡术，也无济于事。

为拓宽国际合作基础尽最大努力

这种局面，新加坡该如何应对？如果我们的应对方式只有“继续不站队、不出头”，那未免过于消极。我们自然希望看到世界局势好转，也会为此付出努力。具体的做法，便是尽量拓宽国际合作基础。

在东南亚，新加坡致力于建设亚细安为主的区域合作框架。

此外，新加坡也为建设规则为导向的多边体系尽一份力，协助提升国际共享空间的有效治理。这包括在联合国踊跃参与国际法的制定。继1982年促进国际海洋法的成功通过后，新加坡在上个月再次为海洋法做出贡献，促成国家管辖范围外区域的生物多样性协议。这些标志性的成果，反映了地缘政治之争日益剧烈的同时，国际社会仍然把新加坡视为具诚信的中介，愿意把与多个国家磋商、洽谈的任务托付给我们。

气候变化也是新加坡十分关注的课题。作为一个低洼小岛国，海拔高度的上升对我们的影响极其严峻。过去两年，新加坡联合主持有关碳市场规则的谈判，为全球碳排放量的控制尽一份力。

在经贸领域，新加坡一如既往地捍卫自由、开放、以规则为导向、世界贸易组织为代表的多边贸易体制。除了在世贸组织的层面努力，新加坡也积极推广数个具前瞻性的自贸协定，以促进经济融合。其中包括跨太平洋伙伴全面进展协定（CPTPP）；以及和澳洲、智利、新西兰、英国等国家签署数码经济协议、绿色经济协议。

在其他重要领域，新加坡也积极参与国际规则的设立：通过担任负责从国际安全角度看信息和电信领域发展的不限成员名额工作组主席，打造更为安全、和平的互联网；通过担任反洗黑钱金融行动特别工作组主席，为打击洗黑钱、资助恐怖主义等犯罪行为尽力。

新加坡之所以参与这些平台并同意担任主要角色，是为了打造大国和小国可以共同合作的空间；尽力恢复各国之间的互信；维护多边主义，使之持续作为国际上解决问题、发展新机遇的主要手段。虽然小国能做的终归有限，但秉着对多边主义的信念，以及对和平与经济发展的需求，我们必须为了拓宽国际合作基础全力以赴。

所谓“外交政策始于国内”，新加坡外交政策成功与否，也取决于人民的理解和支持。

希望我所提出的观点，能够帮助关心国际局势的国人更好地了解新加坡的外交方针。

作者是国家发展部兼外交部高级政务部长，这是她昨天在国会华文演讲全文