林剑：港人从无“移民”？拆解BNO双重国籍争议

来源：香港01

作者：林剑

近年香港出现移民潮，全国政协副主席、前特首梁振英前日（17日）接受电台访问时指，持英国国民（海外）护照（BNO）的赴英居住的人并非移民，只是“移居”，从未听闻这些人交还特区护照或身份证。

梁振英所提及的现象，源于回归前中英双方为安定香港人心，对于港人国籍问题，各自所做的一系列弹性处理，导致现实上相当多香港人有潜在的“双重国籍”状况：即使长时间移居海外，但基于本港现行制度没有严谨定义“移民”，只要一日不主动放弃中国国籍，也作中国公民看待。经过三十年变化，国籍问题已演化成政治矛盾点，部份港人未能适应后《国安法》的新政治环境，移居海外之余继续保留香港永久性居民身份，继续享有香港居民的权利，被质疑是“左右逢源”。

如要削除这个灰色地带，实际上牵连极广。曾任入境处处长及保安局局长的新民党立法会议员黎栋国表示，原则上认同梁振英的看法，会质疑为何移民离港却不愿放弃香港居留权和中国国籍，但现实上《基本法》条文和《入境条例》对香港居留权有明确定义，如要改动涉及极为庞大的工程，且影响甚大。

国籍问题涉政治效忠　新加坡不允许双重国籍

在全球化年代，不少国家政府会直接或间接容许“双重国籍”的存在。在政治上，双重国籍是部分国家增加对本地及海外精英人才吸引力的方式，容让这些人保留“逃生门”，随时选择自己认为合适生活的地方，吸引他们落地生根。但这同时可以引伸政治矛盾，例如一些案件的涉案人如持双重国籍，双方都声称该人是自己国家公民，对处理手法有分歧，可能触发外交风波；双重国籍的持有人，政治忠诚或会引起质疑。

就双重国籍问题，有些国家执行会更严格，例如新加坡，当地《国籍法》容许外地人透过移民归化入籍，不过同时明确规定，22岁以上人士不得持有双重国籍，须放弃所有其他国籍，否则会失去新加坡国籍。这政策和历史背景有关，因为新加坡相当依赖外来人才建设国家，但同时由于建国历史短、民族根基脆弱，所以不能容许公民“食两家茶礼”，顺景时享用新加坡公民的福利，危机时却留有“后路”离开。新加坡总理李显龙曾经形容，加入新加坡籍是“远比‘取得一本新护照’深刻得多的承诺”。

1996年人大解释：外国护照可视为旅行证件　不影响中国籍身份

在香港，由于中英谈判后过渡期的政治环境变迁，英国政府于1987年起分批为港人签发BNO；又由于回归前一段时间港人对未来局势有所疑问，其中1989年六四事件后，本港出现大规模移民潮。

由于《中国国籍法》不允许双重国籍，但实际上回归前不少港人都持有海外护照，一旦香港资金和人才外流的情况持续，不利回归平稳过渡。于是，中方对港人国籍问题宽松处理。1996年人大常委会的解释指出，凡在中国领土出生、具有中国血统人士都具有中国国籍，其持有的外国护照将被视为旅行证件供外出旅行继续使用。如果他们的国籍发生变更，“可凭有效证件向香港特别行政区受理国籍申请的机关申报”。

换言之，中央采取“只眼开只眼闭”的处理手法，只要没有申报更改国籍的港人，亦作中国公民看待。按照前港澳办及中联办副主任王凤超的说法，中国籍的香港永久性居民的居留权是“一经拥有，天长地久”。

逾十万人循BNO申请赴英居留　但法例无定义“移民”

在回归初期，这个处理手法一直没有出什么大问题。但随着2014年占领运动前后政治环境的变化，一者香港本地政治矛盾愈趋尖锐，二者中国与欧美国家关系转差，英国对香港政治状况的评论增多，引起中方不满。

2019年修例风波、2020年《港区国安法》在香港直接颁布实施，以及伴随而来的一系列政治事件，直接引爆了这个埋藏二十多年的矛盾。英方指控香港人权状况恶化、有违《中英联合声明》；中方反驳指香港事务纯属中国内政，英国自1997年7月1日后对香港事务再无角色。去年1月，英国因应香港政治局势，放宽BNO申请入籍资格，容许港人以“5+1”年期申请入籍，触发中央及特区政府宣布，不再承认BNO为旅游证件。而截至去年第四季，已累计有10.4万人循BNO申请到英国居留。

不过有一个灰色地带至今仍未处理：虽然中央、特区政府不再承认BNO，但BNO对于英国来说实际上已是“入籍资格”。不过香港没有户籍制度，理论上香港永久性居民离港时不需要申报原因，即使他们已离开香港长居外地甚至入籍其他国家，只要无向入境处申报，可继续持有香港身份证及特区护照。现实上，政府无从得知他们日后会否回港，所以梁振英的说法确实有一定道理——现行香港法例根本没有严谨定义“移民”。

从严处理牵连极广

上述现象会再引伸另一些政治争议：在现实层面，近两年离开香港移居海外的港人，不少都是对香港政治状况不满，政治立场亲民主派，但他们对个人在海外事业发展前景未必有十足把握，因此倾向继续保留港人身份，留下“后路”，如果香港日后政治环境改善或在外地事业发展未如理想，有机会回港。在部份建制派眼中，这批港人是“离弃香港”的“黄人”，会质疑他们为何仍然可以取得香港福利，例如过去两年派发的电子消费券。

只不过如政府要严查双重国籍，至少有两个潜在风险：一、现时香港有数十万人持有效BNO，据英国内政部估计，可能多达290万人合资格透过BNO计划移英。如果到时真的有大批港人被迫“二选一”，在本港势必引起震荡，尤其以今日政治环境；二、本港部份担任公职人士，甚至全国人大代表或政协委员，持有或被质疑持有外国居留权，如果要从严处理，是否要一并处理这批人？

黎栋国：只要“中国公民”身份未丧失　仍然符合条件

黎栋国向笔者解释，“居港权”这回事在香港的历史并不长，是八十年代才有的产物，应对当时人口结构的变化及香港前途问题等。在回归后，《基本法》第24条以及《入境条例》对“香港永久性居民”有明确定义，首两项是“在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民”、“在香港特别行政区成立以前或以后在香港通常居住连续七年以上的中国公民”。在此定义下，只要该人仍然是中国公民、而没有主动申请变更国籍就符合条件，不会因移居海外而失去永久性居民资格，无论所持的香港身份证和特区护照是否已失效。

黎栋国指，梁振英的说法是从“道义角度”分析，在原则上会同意，个人也会质疑既已决定永久离港，为何仍可持有香港居民身份：“但法律条文已经写得好清楚，当然冇话永远唔改得，《基本法》都有修改条款，但系咪要喺呢个时候改？冇绝对嘅‘是’或‘否’，但香港回归25年来都系呢种安排，所以如果要改，就要谂得非常清楚点解要改、改完会带来何种影响。”

有建制中人指，去年1月英方放寛BNO入籍规定时，不少人献计反制，包括削减政治权利如投票权、不可出任公职，更辣的建议是以划线方式取消BNO到英港人的香港永久居留权，但上述建议最终无被采纳，中方只宣布不再承认BNO作为旅游证件和身份证明，被视为相对温和的反制。该人指，BNO新计划是“5+1”，即港人要第六年才正式获英国国籍，北京需时通盘考虑，料短时间内难有改变。

移民顾问：如政府要严查　相信有此能力

环凯移民顾问公司董事张家禧表示，根据《中华人民共和国国籍法》，禁止国民拥有双重国籍，如果中国公民要移民外地，就要先放弃国民身份。张指出，部分中国公民可能拥有两本护照，在入境时若被察觉资料有异，或对照护照签证后被揭发，会指令即时“二选一”，放弃其中一本护照。

至于香港，张指回归前英国政府容许持有双重国籍，相信为数不少的市民拥有两本护照，回归后中国《国籍法》适用香港，港府如要严格执行，估计会牵涉到不少人，因此须视乎日后如何处理，他又指，“如果不做公职、不宣誓，是否就查不出（双重国籍）呢？中国及特区政府要查，相信有能力做到。”

张强调，居留权与入籍是两回事，任何人都可以移居几个国家，但当宣誓入籍后，便有机会抵触中国《国籍法》，相反，不少港人热门移民国家，英、美、澳、加等，都欢迎持有双重国籍。