孙承：驻日美军经费改变用途
刚结束的日美2加2会谈在安全合作上又有新进展。日美签署2022年至2026年度驻日美军经费特别协定，日方同意增加经费，五年总额为1.05万亿日元（约123.5亿新元），平均比2021年每年增加约100亿日元；特别是在支出应用上向提高日美协同作战能力倾斜，实际上转为日美共用。
驻日美军经费是日本应美国要求所提供的日常驻军补贴。按《日美地位协定》，美方原则上负担在日驻军费用。20世纪70年代由于日元升值，物价上涨，驻军费用上升，美国要求日本分担经费。
从1978年日本开始负担基地部分工作人员工资，因是《日美地位协定》以外的负担，日方称之为“温馨预算”，有额外关照之意。从1987年起根据日美新特别协定，日本负担的经费包括驻日美军基地工作人员的工资、水电燃气费、设施维修费和训练转移费等。“温馨预算”每五年磋商一次，已成常例。
本轮磋商从安倍和特朗普政府时期双方就开始作准备，主要是在增加经费问题上展开攻防。特朗普担任总统后，要求日本大幅提高驻日美军经费，这和要求开放市场成为压迫日本就范的两张牌。当时的国家安全事务助理博尔顿在回忆录中说，特朗普甚至要日本每年负担驻日美军经费80亿美元。
日本对负担巨额经费早就啧有烦言，特别是难以得到广大国民的理解。日本认为，在美国的盟国中，日本负担经费最多。按美国2004年公布的盟国经费负担，日本是74.5%，意大利41%，德国33%，韩国40%。
日本国防部2015年估算，日本负担超过80%。为警惕美国在谈判中施压，日本尽快完成《日美贸易协定》谈判，避免与驻日美军经费谈判同时进行。由于双方意见难以统一，拜登政府成立后，双方同意将原定2021年3月到期的协定延长一年。2021年8月开始本轮谈判。
与日方原来态度不同的是，谈判结果不仅经费增加，经费使用项目也做出调整，反映自拜登政府成立以来，日方在加强日美同盟和安全战略上的新考量。
首先，日本决定配合美国战略，增加军费开支。拜登政府转向依靠盟国维护霸权，希望日本扩大安全责任，与特朗普并无不同，尤其对日本寄予厚望。2021年4月，时任首相菅义伟访日，承诺发展军力和承担更多安全责任。日本政府和国会积极酝酿增加军费，不再受占国内生产总值（GDP）1%的限制，自民党竞选纲领甚至提出军费要达到北约国家占GDP2%的水平。新公布的2022年度财政预算中，防卫费为历年最高，涨幅远超公共事业费和文教科研费，相当于GDP的1.09%。
其次，日本要保持驻日美军稳定。长期以来，日本国民对驻日美军扰民和负担“温馨预算”不满，此次规定水电费今后五年，分阶段从现在负担的60%下降到35%，增加为减轻冲绳负担、将战机训练转移到美国阿拉斯加的费用。在安全形势严峻的借口下，日本堂而皇之地以加强“同盟强韧化”的名义增加开支，淡化“温馨”色彩，试图缓和国民不满，也在一定程度上满足了美国增加经费负担的要求。
再次，日本增加经费更重要的是要加强日美军事合作的实战能力。新签署的特别协定表明，日美要强化同盟，防卫合作包括提高驻日美军和自卫队协同作战能力，加强同盟的快速反应能力和抗打击能力。新协定增加采购人工智能系统，用于自卫队员进行训练，提高配合美军作战的能力；建设保护美军战机免受攻击的防空设施和快速出击的保养机库等。
日常驻军经费减少而提高联合作战能力的经费比重上升，反映日本急欲加强军事力量和日美安全合作。日本国防部长岸信夫指出，新协定是重视强化同盟的措施，展现两国并肩应对威胁的决心。
十分明显，日本提供的经费已不是专用于对美军日常驻军的“温馨”关照，而是用于提高驻日美军的作战能力和抗打击能力；并且不是专用于驻日美军，而是用于提高包括自卫队作战能力在内的日美联合作战能力。日本已决定将驻日美军经费改称为“同盟强韧化预算”，明确用于提升军力和日美联合作战的实战能力，加快推进安全战略转换，驻日美军经费的性质已经转变。
作者是中国政法大学 政治与公共管理学院教授 博士生导师
东亚国际问题研究中心主任