张建伟：特朗普任性的制度空间有多大？

“特朗普归来”成为时下最热的时政话题，不计其数的评论都在分析和预测，特朗普再次执政将给各方带来的深远影响。按照特朗普的个性和执政风格，所带来的冲击不可小视，悲观和警惕成为诸多评论的主基调。从他当下的权势来看，人们的悲观和警惕有充足的现实基础。特朗普不仅以明显优势赢了总统大位，共和党也同时掌控国会参众两院，而且最高法院也呈现保守派占多数的局面。

如此优势的地位，使总统面临的制衡力量大为削弱，总统施政空间大为扩展，这是任何有抱负的美国总统所梦寐以求的。美国政治学家伊恩·布雷默甚至认为：“这将使即将上任的政府，能够自由制定特朗普的全面国内政策议程，彻底改造联邦政府，并在几乎没有独立制衡机制的情况下改写制度规范。” （《特朗普回归对世界的意义》11月22日《联合早报·言论》）

即将上任的特朗普，是否会成为脱缰野马，在成功摆脱现有制衡力量的基础上任性而为呢？

从制度基础来看，总统制国家在运行过程中，立法分支与总统领导的行政分支有时同属一党，有时则分别由不同政党控制。于是学者用两组概念来分别描述上述两种情况：当立法分支与行政分支同属一党时，称之为“同治政府”（unified government）；当立法分支与行政分支分属不同政党时，称之为“分治政府”（divided government）。

美国总统制的复杂之处在于，国会由权力对等的两院组成，再加上不同的选举周期，因此经常出现的情况是，国会参众两院分别控制在两个不同政党手中，比如民主党控制众议院，共和党控制参议院，或共和党控制众议院，民主党控制参议院。某个政党同时控制参议院和众议院的情况，则相对较少。

当总统所属的政党完全不控制参众两院时，是任何总统都不愿意面对的局面，可以称之为“完全的分治政府”；当总统所属政党只控制两院之一，另一院则由另一政党控制时，可以称之为“一般的分治政府”；当总统所属的政党完全控制参众两院时，可以称之为“完全的同治政府”。

制度制衡不会失效

时下特朗普所面对的是上文所述最后一种情况，即“完全的同治政府”。这与他第一个任期内的前两年一致，即第115届国会。美国总统任期是四年，国会任期是两年，因此特朗普的第一任期对应的是第115届国会和第116届国会。在第115届国会中，参众两院同样由特朗普所属的共和党把持，共和党在参议院100个席位中占据52席，在众议院435席中占据241席。

尽管有此优势，特朗普仍要面对一系列制度制衡，这些制度制衡不会因为共和党同时掌控总统、参议院和众议院而消失。

首先是中期选举的考验。中期选举可能使国会参众两院同时易主，或其中一院易主。

两年后，民主党可能同时重新夺回参众两院或其中一院的控制权。在特朗普第一个任期内的中期选举中，民主党就重新夺回众议院控制权。在第116届国会中，民主党占有235席，共和党只有199席。虽然民主党没能同时拿下参议院，但即便掌握众议院的民主党，也给当时的特朗普带来不小麻烦，民主党众议院议长佩洛西公开撕碎特朗普国情咨文演讲稿的经典场面，即是明证。

其次是总统任期的限制。即使在两年后的中期选举中，共和党依然控制参众两院，四年后特朗普也要面对任期终止的现实。美国总统只能连任一届。自建国以来，除二战时期的小罗斯福外，总统任期没有超过两届的，也没有任满两届谋求连任的。特朗普即将开启的第二届任期，也是最后一届。“铁打的白宫，流水的总统”，任期限制是特朗普无法逃避的。

再次是政党组织上的局限。美国政党是组织非常松散的，纪律性也不强。特朗普虽是共和党领袖，但无法对国会的共和党议员发号施令。组织纪律性松散，为国会内共和党议员的相对独立性提供空间。在美国历史上，国会议员投票反对本党总统议案的事例并不罕见。而且，即使同一政党同时控制参众两院，也不意味国会参众两院之间否决权的消失，因为即使共和党同时控制参议院和众议院，但参议院内的共和党与众议院内的共和党依然是相对独立的，二者由各自的政党领袖领导，彼此之间互不统属。

作者是中南民族大学政治学与行政学系副教授