郭良平：形式主义是权力的盛宴

值得注意的是，中国形式主义泛滥发生在大规模、长时间的集权和制度建设之后。适当集权有助于纠正“九龙治水”的散漫，但过头了就会导致官僚主义、形式主义泛滥，沦为形式主义：“老百姓看着你忙，村干部忙给你看”。

最近在中国，“形式主义”成了官场和体制内的热词。它指的是各种形式的兢兢业业、勤勤恳恳的无用功；是基本事务不变，工作量却大幅度增加的现象；是基层一线干部和员工在文山会海中疲于奔命，没完没了地搞统计报表，上交汇报材料，迎接上级检查工作和各种考核评比创建，开马拉松会，上党课，政治学习，思想汇报等等，忙得没有时间干正事。它造成普遍的心力交瘁，去年10月，河南一位23岁女教师被学校的种种形式主义要求逼得自杀。

今年1月29日，大陆政府中央专门召开“中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议”，提出在10个方面重点整治：纠治“政绩工程”“形象工程”“面子工程”等问题；解决精文减会、督查检查中的问题；提升学习调研实效；纠治“指尖上的形式主义”；破解乡村振兴中存在的简单“一刀切”做法；解决各种创建示范活动存在的问题；解决借调基层干部问题；清理规范节庆论坛展会；完善考核办法；清理基层组织“滥挂牌”问题。

理性和常识的缺失

形式主义招人反感，不仅因为它耗时费力、浪费资源，还因为理性和常识的缺位，造成恶劣政治氛围。各种媒体上揭露的事例多如牛毛，比如为了贯彻国家“退林还耕”以确保粮食安全的政策，许多地方砍伐树木，毁掉数十年努力才建起来的绿化和生态带，然而砍伐后的土地大多被荒废，因为农民不愿意种植粮食作物，宁愿种植经济作物或者进城打工。这个结果与政策意图南辕北辙。

再如农村防止返贫是项政治任务，一点不敢马虎。乡村扶贫干部每天的任务就是下去走访、测算收入、上报数据和评估返贫风险，算算脱贫户多养了几只鸡，称称猪又重了多少斤，不断更新上报数据。无效劳动不做还不行，因为上面有纪委督查暗访，一来就翻贫困户的花名册，像问小学生一样考乡村干部，数据要精确到个位数。

还有检察院有个指标是“不捕率”，即每年对公安报上来的案子，有多少不逮捕或不起诉的比率（好像是要体现人性化司法），而且要考核排名。于是有的县市检察院就和公安局达成默契，后者把一些本来只用行政处罚的案子，当作刑事案报给检察院，然后再由检察院开具不起诉书，以此来提高“不捕率”。

这些报上去的统计数据、汇报材料、总结报告等，一般都没有下文。做这些的主要目的是留下记录，以备将来复核抽查，专有名词是“痕迹主义”。现在的形式主义打着时代烙印，数码化、程序化了，形成所谓“指尖上的形式主义”。人们逐渐习惯于被算法和系统约束，刻板地执行程序和规定。农村干部的手机上有各种应用填报，每个对应一项部门工作，农业、水利、国土、乡村振兴、党建、住建、公安等各部门都有自己开发的软件，每个软件都有不一样的填报要求。

除了这些被动应付型的形式主义外，还有迎合上级的主动型：一些干部为了出政绩和得到提拔，急功近利，热衷表面文章，搞各种花样的“创新”引起上面的注意和表扬，而且必须与竞争单位不同，或者更好。这样造成的攀比和争夺排名，催生了大量内卷和内耗，搞得下面疲于奔命。大量无效劳动被精致地包装起来，呈献上去、宣传出去，被讽刺为“屎上雕花”。

“层层加码”的体制根源

形式主义产生于应对官僚主义。官僚主义的本质是自上而下贯穿于官本位制中的权力意志。形式主义主要表现在各级官僚过度围绕上级领导人的意图开展工作，实质是溜须拍马和自保。形式主义之所以为权力的盛宴，首先表现为要求下面绝对服从，绝对忠诚，强调以领导人为中心的各种意识，并以此为提拔干部的主要标准。例如将“为人民服务”中的“人民”改换为“大局”，引起了热议。显然，什么是“大局”的解释权在上面，定义模糊也是行使权杖的要求。在“唯上”的官场文化中，言不由衷地唱高调、表忠心，是必备的生存技能。

第二，制度化的政治学习，还有用来统一思想、统一意志、统一行动的，连绵不断的各种主题教育运动和脱产学习班，造成一种政治正确的高压环境，使大家都不得不做规定动作，言不由衷地大讲套话，不厌其烦地重复官方提法。同毛泽东时代不同，现在的政治学习同党员干部的日常工作和生活往往风马牛不相及，很容易变成为了应付差事或考试而走过场。

第三，保证完成上级交给的任务是底线，超额完成任务是目标，两者都要求在执行上级任务方面加码和不走样，这就是中国官场顽疾“一刀切”和“层层加码”的体制根源，它使多层的金字塔结构有一种独特的乘数效应。尽管在疫情中让老百姓吃尽了苦头，它在现体制下是无法治理的。

第四，考核评比，检查巡视最能展现权威。比如县市领导人制定考核办法时，各部门都争相将本部门的工作任务塞入考核指标，尽量提升本部门工作在考核中的权重，增加考核范围和提高考核标准，以此刷存在感或扩权、提高地位。这些动机同做好工作没有必然关系，下面只能用形式主义来应对。

第五，为了给上级好印象就得有政绩，并且做得比竞争对手更出色。这就要求除了层层加码、超额完成任务外，还必须让人耳目一新。比如乡镇为了提高考核分数，一是确保基本工作不能扣分，二是努力争取额外工作，如承担试点任务、争取县级重大项目、自设工作创新等，以获得额外加分。要花样翻新，今年的创新要与去年的不同，与竞争单位不同，或者做法相同但叫法要不同，叫法也相同时，就要做到材料宣传不同。名目繁多的创建活动变成无意义的折腾，消耗人力物力，制造形式主义。

这些都是官场游戏，同老百姓福祉没有必然联系。形式主义大作表面文章、玩官场游戏时，常常忽视解决人民群众的实际问题，引起广大干部群众的普遍不满。

以形式主义反形式主义

这是除了一刀切、层层加码或乘数效应外，集权体制的另一个怪圈。比如有网民看到上述整治形式主义的10个方面的阐述后，用官方习惯思路替官方制定了以下行动方案：“下一步，要抓紧学习贯彻落实，纳入绩效考核，规范化管理，做好时间表任务图，及时整改布置回头看，加强巡视巡察，加大基层监督力度”——妥妥的形式主义！

再如，中央网络安全和信息化委员会办公室发布的《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》包括五大部分：

一、“指导思想”：“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平总书记关于力戒形式主义官僚主义的重要论述，坚持党的全面领导”；二、强化建设管理：加强统一规划，加强立项审核，突出便捷集约，限制强制功能，防止“空壳”“僵尸”；三、强化使用管理：防止强制使用，过度留痕，滥用排名，多头填报；四、强化安全管理：健全安全体系，加强分类防护；五、强化组织保障：压实主体责任，夯实属地责任，落实监督责任。“限制、加强、强化、突出、防止、健全、压实、夯实、落实、监督”等等，都是指令动词，可称之为“上动词”。它们没有给下面留下自主空间，却给上面留足了灵活解释的余地，可以量化为各式各样的指标，下面只能用形式主义来应对。

最直接的证据，就是上述中央专项会议提出的10个方面之一：“解决精文减会、督查检查中的问题”，换言之，就是要纠正在纠正形式主义中出现的形式主义。办法也只能是形式主义。

谁是始作俑者？

官僚主义是集权和唯上的必然结果。美国的军队，法国文官体系，巴西、意大利的官僚机构，苏联的特权阶层等，都是形式主义的重灾区。值得注意的是，中国形式主义泛滥发生在大规模、长时间的集权和制度建设之后。适当集权有助于纠正“九龙治水”的散漫，但过头了就会导致官僚主义、形式主义泛滥。就连“以人民为中心”也沦为形式主义：“老百姓看着你忙，村干部忙给你看”。据报道，一些贫困农民被惯坏了：干部下村慰问贫困户，送去一大堆日用品，不料一些贫困户嫌弃送的军大衣档次太低，嘲讽基层干部说：“就带这么点东西来，你们也好意思！”有些干部明知上访者是无理取闹，也千方百计讨好他们，只要能阻止他们上访，就甘愿被他们敲诈勒索，因为上访数字本身就是一个考核指标。

官僚主义就是科层化的威权主义。不受制约的权力借助高度集权的官僚体系，变得更加跋扈。下级缺乏起码的权利保障，除了形式主义和躺平等消极手段外，没有正面有效反抗的渠道。这里，权力而不是制度在唱主角。这对“把权力关进制度的笼子”是个绝妙讽刺，因为没有民主内涵的官本位制度，在本质上是为权力服务的，因而不可能关得住权力。唯有政改方能根除形式主义。

（作者是新加坡国立大学东亚研究所高级研究员）