吴俊刚：小国可以集腋成裘

吴俊刚专栏

上星期二，联合国大会根据协商一致通过了一个重要的决议：今后，无论哪个安理会常任理事国动用否决权，都将自动引发召开一次联合国大会会议，让所有联合国成员可以对行使否决权的行动质疑问难和发表看法。

这是小国多边合作的一次难得胜利。从1945年二战结束，联合国成立开始，中国、法国、俄罗斯、英国和美国五大就成为安全理事会的常任理事国（简称五常），它们的地位至今不变，一票否决安理会决议的权力也至今不变，这是《联合国宪章》赋予它们的“特权”，因为它们在建立联合国方面发挥了关键作用。

据统计，自1946年至今，俄罗斯（包括苏联）共行使了143次否决权，美国86次，英国30次，中法则各18次。否决权的威力在于一票否决，凡是提到安理会的决议案，只要有一个常任理事国反对就无法通过。

最近的例子是俄国入侵乌克兰。战事爆发后，安理会随即召开会议讨论，要求俄国无条件撤军，但俄国动用否决权，使得议案无法通过。这也才有之后召开的联合国大会紧急特别会议，并通过决议要求俄国立即停止对乌克兰的敌对行动，以及上周二的决议。

面对五常坚如磐石的地位和无可制约的特权，以及它们之间以各自利益为依归的明争暗斗，众多联合国的中小成员国常常感到无助和无力，但碍于联合国宪章的规定，也无可奈何。但上述决议说明，众小国只要发挥群体智慧和力量，还是有计可施。在冷战时期，也有很多国家组成了不结盟运动，竭力避开美苏两大阵营的争斗。

1945年联合国成立时只有51个会员国，今天已大增至193个，也就是说小国的力量结合起来远比70多年前大得多。所谓人多好办事，人数众多其实就是一股力量，关键在于各国能否团结一致，发挥群体的优势。联合国赋予五常特权，原本是要它们维护世界和平与安全，但后来的发展说明，否决权常常被滥用，纯粹成了大国的护身符。这次俄国如此，2003年美英两国带头绕过联合国擅自出兵伊拉克，也是如此。

经过那么长的时间和那么多次的经验教训，联合国众多成员国今天终于凝聚足够的共识，在维护世界安全与和平的重大课题上发挥作用，不再一味任由几个大国为所欲为。这次各国成功通过决议，等于给五常动用否决权设下更高的门槛。虽然决议对它们没有法律约束力，但却有舆论的威慑力。

更值得一提的是，这次的决议草案是两年多前，最先由欧洲一个少为人知的小国列支敦士登提出的，有83个国家联署，名正言顺，理直气壮，虽然美英趁势而为，借机将俄国一军，但它们知道，今后它们也得受同样的制约。这也说明，在联合国这个多边体制内，小国还是能集腋成裘、众志成城，完善联合国的机制，而列支敦士登可说是做出了一个很好的示范。

国际关系向来是弱肉强食，好些不幸和霸权国毗邻的小国，更往往备受无理欺压，吃尽苦头。但联合国的建立给无政府状态的国际社会制定了有用的规则。大国或强国固然还是可以凭借强权耀武扬威，但很难一而再地或明目张胆地霸凌他国，否则就会面对世界舆论的声讨，在国际上失去颜面和威信，那些以老大哥自居的，也必会逐渐丧失它们的道德权威。此所谓失道寡助，多行不义未必自毙，但一定会自伤。

在促成小国团结合作发挥集体力量方面，新加坡也提供了一个很好的示范。1992年新加坡在联合国发起组织了一个“小国论坛”（Forum of Small States），开始时只有15个国家参与，现在则已增至108个。它虽是联合国的一个非正式平台，但却吸引了占大多数的联合国成员，足见越来越多小国明白集腋成裘、众志成城的道理。

“小国论坛”4月28日在联合国庆祝成立30周年并举行非正式圆桌论坛。主题是：小国、多边主义和国际法。新加坡外长维文在发言时就一再强调小国合作的重要性。他说，这个论坛为大家提供了一个在联合国集体发声的平台，并发挥集体影响力。小国都知道，捍卫联合国宪章的原则和加强多边主义至关重要，对小国而言，多边主义和国际法是关乎生存的盾牌。一旦强权取代了基于国际法的多边机制，小国处境就岌岌可危。因此，小国不能被动，必须发声捍卫大家的国家利益和集体利益，并毫不犹豫地表明立场，捍卫多边机制和国际法。

国际法不一定能得到各强国百分百的遵循，但至少对它们的霸道行为能产生一定的制约。因此，新加坡多年来也在联合国大力推动国际法的制定。4月29日，联合国大会举行纪念《联合国海洋法公约》（Unclos）40周年的高级别会议，维文也在会上发言，吁请所有国家重申对《公约》的承诺，并敦促未缔约的国家尽快加入与核准这项公约。

海洋公约被誉为“海洋宪法”，是150个国家从1973年起历经九年艰苦磋商后才达致的，于1994年正式生效。在艰苦的谈判岁月中，新加坡的许通美教授担任会议主席，在推动公约谈判进程方面出了很大的力，功不可没。联合国的绝大多数成员国现在都是公约的缔约国，唯独美国至今还以自私的原因拒绝加入。但美国近年来又一直在涉及南中国海岛礁主权争议的课题上向中国发难，难怪招致中方的反唇相讥，指它不加入公约，却对缔约国指手画脚。中国虽是缔约方，但却给人不遵循公约行事的印象，同样也受到批评。

但不管怎么说，在国际关系上，有法总比无法好。有了法理上大家都须遵循的规则，即使是大国也难以秉持丛林法则横行霸道，以大欺小，干预他国内政，或冒天下之大不韪，破坏他国主权与领土完整。国与国之间一旦发生纠纷，不依法解决，同样也会引起国际社会反感和舆论鞭挞，成为众矢之的，并背上历史的骂名。基此，一众小国利用联合国的机制抱团取暖，聚集力量，维护多边合作机制和国际法，实为维护生存与自主的利器。

眼下，世界因大国的恶性竞争渐渐又走向阵营化，一边是美欧阵营，一边是中俄阵营，虽有别于冷战时期的美苏对峙，却同样有着意识形态驱动的因素，同样对世界格局有深远的影响，同样让诸小国左右为难。人类已经历过半个世纪的意识形态斗争之苦，实不应该再重蹈覆辙。冷战阵营催生了不结盟运动，这个运动已长时间处于休眠状态，现在或许该设法“复活”，发挥作用。

与此同时，小国更应加倍努力，务实合作，向意识形态斗争说不，不管那是什么主义。小国更应拒绝选边站，而应坚持走自主之路，并合力夯实多边合作这块生存之盾。因此，新加坡等小国的外交官在联合国的努力，以及所取得的宝贵成果，确实很值得我们嘉许。

作者是前新闻工作者，前国会议员