上海公报50年：变迁中的美国“一中政策”

来源：中时电子报

作者：黄介正

1个月前，美国“公共广播电台”（NPR）记者来电，访谈我对尼克森总统50年前访问北京的印象与当时台北的气氛。我很客气地告诉他，当时只是初中一年级的学生，为了忠于访问者的需要，尽量不掺入学者研究的心得判断，说明依稀记得的当时观感。

那时我们的总统是蒋中正，台美有正式邦交，签有《中美共同防御条约》，在台湾有美军协防司令部及美军顾问团，而美国总统竟然跑到“共匪”那边去把酒言欢，虽然年纪太小，还是有被出卖背叛的感觉。

在美苏冷战处于高峰阶段，中苏关系演成边境交火，尼克森和他的国家安全顾问基辛格出手挪动“大棋盘”，和北京展开“关系正常化”，拉出“战略三角”关系，号称“改变世界的一周”。

在中国大陆仍高唱“打倒美帝反苏修”的时候，毛泽东和周恩来掌握美国意图，安排人民解放军军乐队演奏尼克森最喜爱的美国乐曲，发动北京数十万居民扫雪清道，顺利让他登上八达岭长城，同样是高段的战略棋手。

在维持与台正式邦交的条件下，却要达成一个出访中国大陆必须有的成果，从出访前到北京，再转到杭州以至上海，美国国务院与白宫官员在反复争论中完成了与中华人民共和国的第一份外交文件《上海公报》。

《上海公报》是当今“一法、三公报、六项保证”所合成美国“一个中国政策”的发源，是美国首次以正式文件“认知”（acknowledge）“台湾海峡两岸的中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分”，是同时影响台湾对外与两岸关系半个世纪的重大节点。

虽然50年前的国际关系与当前局势截然不同，检视《上海公报》的文字，以及后续有关美国官方文件、政府声明、国内立法，仍可筛检出华府对于海峡两岸容有政策的宽紧良恶，但基本原则并未偏移。

首先，美国认知中国的完整性，也符合两岸的两部宪法对领土主权的定位。其次，美国对陆与对台的两组双边交往，都坚持和平解决分歧的前提认知。再次，美国对于两岸政治关系的终局安排，并没有预设立场也没有主导意图。

半个世纪过去了，北京已从满城尽是自行车，迈向贸易与军事大国。美国却从原本的敲门者，变成连教师爷都当不成的境地。华盛顿与北京之间实力对比变化的事实至少会导引出两个关键思考：一、美国的“一中政策”将否有变？二、两岸是否急于走向终局？

数十年的实践中，美国的“一中政策”并非僵化，实际给予行政部门相当的裁量。在过去美国系为本身利益调节两岸政策，以达到某种支撑“三角关系”的效果。然而今后是否会在其趋向“二元对抗”的印太战略演进中，转而企图把“一面倒向美国”的台湾抽离中国，将隔海分治的两岸，推向“两个中国”或“一中一台”的根本性转变，仍有待审慎推敲。

更值得海峡两岸注意的是，美国虽逐渐弥漫“防中”或“反中”的政策菁英圈“共识”，但内部政治环境却是一个形同“撕裂”的美国，而华府在对两岸政策上也有“冲撞”与“护栏”的分歧。特朗普与拜登的两个国安团队成员们，对于“一中政策”的思维诠释、政策施为、甚至选举操作，就存在很大的差异。

如果美国的“一中政策”正迈向检讨或实践的十字路口，并有可能直接影响两岸的政治关系与台海的和平稳定，北京和台北是否预估可能的冲击力道？各自有无主动避险的想法与策略？或是双方觉得有必要对此进行某种形式的意见交换？又或是各自被动应付？

美中的强权争霸会至少周旋30年，两岸需不需要在当下，被美国导引或自愿加快两岸政治分歧终局解决的时程表，就要看海峡两岸的智慧与默契了。

作者为淡江大学国际事务与战略研究所副教授、中华战略暨兵棋研究协会理事长