李显龙：国家储备金是新加坡人的世代契约
我们绝不能侵蚀从先辈那里继承的遗产和家族财富，也不能让子孙后代背负沉重债务，更不能拿他们的未来做抵押。我们是先辈的牺牲和远见的受益者，但也是受托人，要为子孙后代保护这份遗产。这不仅仅是为了我们自己，对子孙后代也负有责任，这就是新加坡人世世代代形成的精神和契约。
新加坡一开始并不富裕。1959年人民行动党首次执政时，财政部长吴庆瑞博士立即发现国库空虚。他不得不立即实施紧缩措施，包括削减公务员和部长的薪水。直到1980年代初，我们才开始积累储备金。当时，建国先贤就考虑该怎么办。因为他们预料到，要求动用储备金的政治压力会越来越大；如果这些辛苦赚来的储备金没得到妥善保护，就会被轻易地、不明智地花掉。钱花了，就没了。先辈觉得必须尽一切努力来防止这种情况出现。
因此，在1984年的国庆群众大会上，李光耀先生谈到一个挥霍无度的政府是如何将储备金挥霍一空的，它可以在一个任期内把不是自己赚的钱花掉。他提出一个简单的原则：如果政府想要花钱，就必须先筹集资金——无论是通过增税，还是进行精明的投资，或是其他一些直接、公开、适当的方式；但不能动用所继承的积累储备金。为了防止流氓政府掠夺储备金，李先生提出由人民直接选举总统的想法。这位总统将拥有宪法赋予的权力和道德权威来保护储备金，并能在政府想把储备金用于不明智的目的时说“不”。这就是第二把钥匙的概念。
四年后的1988年，人民行动党政府发表了《民选总统制度白皮书》。我们将民选总统提案作为1988年大选的核心议题。选举结束后，我们于1991年1月修订宪法，设立了民选总统职位。当时已是总统的黄金辉先生因此有了新的监护权，成为第一位掌握第二把钥匙的总统。
我们设计了一整套制度来保护储备金，无论这些储备可能在哪里。第二把钥匙适用于政府，特别是财政部，但也适用于新加坡金融管理局、淡马锡控股、新加坡政府投资公司、中央公积金局、裕廊集团和建屋发展局。我们为什么要把这六个实体包括进来？金管局——因为这些是我们的官方外汇储备；淡马锡控股——这些是我们的政联公司；新加坡政府投资公司——它自己没有多少钱，但它是政府资金和财政部资金的管理者。公积金局——这些是新加坡人的储蓄，并非真正属于政府的钱，但如果出现一个流氓政府，这也将面临风险。然后是裕廊集团和建屋发展局。为什么？因为它们拥有和管理土地：用于工业、住房和其他用途。土地是有价值的，而在新加坡，土地往往很值钱。因此，我们必须保护土地，不允许政府用它做任何形式的秘密赠送。
我们的首要任务是确保储备金中的本金的安全。我们并没有深入考虑到底要花多少收入，只是采取了标准的会计观点，即来自储备金的收入就是我们投资所得的利息和股息。我们称之为净投资收入（简称NII），并决定在任政府可以使用100%的NII。但实际上，我们并没有动用到NII，因为我们仍有可观的预算盈余。
当王鼎昌先生当选总统时，他问：为什么我们允许自己使用100%的NII？他正确地指出，我们也应该为子孙后代预留一部分的资金。因为随着时间推移，经济持续增长，如果储备金数额保持不变，相对于经济而言，它就会变得越来越少，所以应让储备金也跟着增长。没有什么神奇的规则可以遵循，但我们最终决定采用五五对半制。这很简单，也很公平；总统和政府都同意这样的分配是合理的。这一代人和子孙后代各得一半，既简单又直观，每个人都能理解。因此，国会在2001年通过宪法修正案，以保护50%的NII，并将其归入储备金。
我们后来意识到，NII可能不是衡量应该能够花多少钱的最佳标准。因为当我们投资时，不仅仅关注股息和利息的收入，还期望获得资本收益，这往往比股息支付更重要。例如，如果你在2012年脸书首次公开募股时，以38美元的价格购买了该公司股票，就会发现这支股票的价值已上涨了12倍，因为Meta昨天（2月6日）的闭市价为455美元。但是，你不会收到一分钱的股息。Meta即将在3月份支付第一笔股息。在这种情况下，我们能说投资回报为零吗？不。我们决定，不仅要考虑利息和股息，还要考虑资本收益，当然也要考虑资本损失。这意味着：支出的基础是总投资回报——资本收益和损失，加上所得、收入、利息和股息——而不仅仅是投资收益。
2008年，我们再次修订宪法，明确规定政府将从净投资回报（简称NIR），而不是NII中支出。但我们保留了50%的规则：政府可以使用NIR的50%，而不是NII的50%。我们将政府可以从储备金提取，并纳入年度财政预算以用于支出的这一金额，称为储备金净投资回报贡献（简称NIRC）。
我们必须清楚认识到，储备金对新加坡是多么宝贵的资产。NIRC占政府收入的五分之一。它约占国内生产总值（GDP）的3.5%，超过我们在任何一个部门的支出。我们不必增税，也不必收费。财政部只须确保淡马锡、新加坡政府投资公司和金管局得到妥善管理，每年就应该能得到相当于3.5%的GDP的收入。假设我们没有从储备金中提取NIRC，该怎么办？你可以选择将公司税翻倍，将个人所得税提高一倍以上，或将消费税增加大约一倍，也就是从9%变成18%或20%。这就是NIRC所能发挥的作用，它减轻了新加坡纳税人的负担。
我们今天能站在这里，是因为先辈有建立储备金的审慎，有预见到动用储备金的政治压力的远见，有设计“两把钥匙”制度以保护子孙后代的储备金的想象力。这就是所谓的尽责管理（stewardship）。
尽管有宪法保护，但动用储备金的压力依然存在，尤其是当支出需求持续增长时。因此，人们一再提出问题和要求。我们有多少储备金？我们有太多了吗？我们是不是存太多了？就不能少存一点吗？反对党会信誓旦旦地说他们是负责任的，并给出许多似是而非的理由来动用储备金。多花一点，只是多一点，肯定不会破产吧？当然，我们可以只谈收入或回报，而不触及原则。当然，我们可以将土地与其他资产区别对待，没有必要对其进行充分定价。一旦我们抱着这种心态，就会陷入深坑。
“多少才够”是错误问题
多少才够？对我来说，这是一个错误的问题。这是一种误解；我以前说过这点，而它就是事实。人们错误地认为，我们的储备金有这么一个数字，比如说X亿元，就足够了。如果储备金超过X亿元，就太多了；少于X亿元，就太少了。根本不可能有这样的数字。
我们无法预知未来会发生什么：我们会遇到什么危机，将需要多少钱来应对。2008年全球金融危机爆发时，我们首次动用积累储备金。我们制定总值205亿元的振兴配套，其中49亿元就来自积累储备金。我们实施雇佣补贴计划，帮助雇主支付公积金，保障就业。我们推出特别风险分担计划，鼓励银行贷款，政府将分担贷款风险。最后，我们实际上从积累储备金提取了40亿元。经济复苏比预期要快得多，政府在任期结束时全额归还了这40亿元。
在危机中，我们还动用积累储备金为商业银行的存款提供担保，划拨出1500亿元。我们将从储备金拨出1500亿元来支持这项担保。值得庆幸的是，没有银行倒闭，我们也不必动用这笔钱。但至关重要的是，我们可以提供可信的担保，以增强人们对新加坡银行体系的信心，并可能防止挤兑。不然，银行体系就会崩溃，汇率会暴跌。对那些说这没有发生，这不可能发生的人，我说：“现实点吧。”所以40亿元会够吗？
当冠病疫情袭击我们时，严重程度不可同一而论。我们先后寻求总统批准从积累储备金提取高达690亿元，以用于医疗设施、检测、疫苗、援助计划和定心与援助配套，保生命和保生计。最终，我们实际动用了约400亿元。我们不太可能在短期内将400亿元归还国库。在冠病危机中，储备金再次发挥巨大优势。它给了我们信心，也给了别人对我们的信心。没有储备金，我们敢在疫苗经过测试、验证和生产之前就预购吗？在危机中，我们还能通过雇佣补贴计划支付高达75%的工资，以保护工人并防止公司倒闭吗？所以我们最终动用了400亿元。400亿元够不够？
冠病不会是我们的最后一次大流行，也不会是最严重的一次。它也远非我们可能遭遇的最糟糕的事情。如果我们像乌克兰那样陷入战争，多少钱才够？战争使乌克兰每天损失超过1亿美元。它严重依赖美国和欧洲的支持。展望未来50年，有谁能保证新加坡将再享有半个世纪的和平与安宁？或者保证，如果我们发现自己处于与乌克兰相同的境地，会有人来拯救我们？
回到同一问题：对新加坡来说，多少储备金才算足够？这个问题没有合理答案。
但这不意味着我们应该盲目地把赚到的钱都存起来，而不考虑当前需要。相反，我们应该把积累储备金视为一代代建立起来的宝贵资源。有多少？这并不重要。不管是多少，我们都存起来作为储备金，以备不时之需。
我们已经确定并写入宪法的支出规则是五五对半，这一代人拿一半，另一半留给下一代。这是公平和公正的做法，也恰好是保持储备金与GDP比例的正确可持续比例。
新加坡人正面临更高的生活费，我们的开支需求增加了，须要更多计划来满足和照顾老龄化人口。政府也确实有许多计划来帮助新加坡人应对生活费上涨。
每一代人都必须量入为出
我们没有忘记让我们能有今天的国人。但是，每一代人都必须量入为出，而每一代人也都能做到。这确实意味着，我们必须不时修改税收制度，提高其中一些税率，比如我们刚把消费税上调至9%。我们有充分理由这样做，并对此进行广泛辩论。我们的开支需求增加了，尤其是在医疗保健和老龄化人口方面。而且我们知道，迟早会需要这笔钱。我们为什么要这么做？这不是儿戏。没有人喜欢增税。政府为何要在毫无必要的情况下，自愿去做一些明知不受欢迎的事呢？但如果必须这样做，我们就会去做，这就是治理国家的责任。
我们绝不能侵蚀从先辈那里继承的遗产和家族财富，也不能让子孙后代背负沉重债务，更不能拿他们的未来做抵押。我们是先辈的牺牲和远见的受益者，但也是受托人，要为子孙后代保护这份遗产。这不仅仅是为了我们自己，对子孙后代也负有责任，这就是新加坡人世世代代形成的精神和契约。事实上，这在国会也得到各政党的支持。
在全球金融危机期间，我们提前发表2009财年预算案以应对危机。这是一份在危机中发布的预算案，我们首次推出雇佣补贴计划。我们打算从积累储备金中提取49亿元。刘程强先生质疑政府为何不是动用政府当前预算的存款。他说：“振兴配套的不同寻常之处在于，政府将动用积累储备金来资助配套的两个主要部分，即雇佣补贴计划和特别风险分担计划……积累储备金是一种战略资产，旨在需要时才使用，特别是当政府遇到史无前例的财务状况，必须从国家利益的角度做出反应时。因此，我感到惊讶的是，政府选择开创先例，要求总统批准动用积累储备金，而政府在本任期内有足够的存款来为整个振兴配套提供资金，而由此产生的预算赤字，财政部长估计为……”一定数额。这是一个非常合理的问题，也是一个非常礼貌的反对意见，他提出来是对的，我们也对此进行了辩论。
我们的回答是，这么做是为了保留“干火药”，之后可能需要用到它。幸运的是，我们不需要这么做。2011年当政府将40亿元归还积累储备金时，刘先生再次发言。他做了一件可敬的事情：赞扬了政府。这就是一个负责任反对党的行事方式。我们共同承诺保护积累储备金，因为我们认识到，它是一种战略资产，只有在前所未有的情况下才能使用。
现在，我听到反对党主张我们应该改变规则，从储备金中提取更多，当然，他们无意掠夺储备金，更不是想让新加坡破产。我认为他们的态度已改变了。我要提醒的是，他们所提议的改变不仅仅是政策上的改变，而是必须修改宪法，从受总统保护的积累储备金中提取和使用更多资金。
他们说，现在增长放缓，生活费上升，这些都是事实。但是，把盈余存起来成为储备金的先辈远没有我们富裕。说白了，就是比我们穷得多。然而，为了子孙后代，他们还是把盈余储蓄起来；而现在我们听到的论点是：我们应从储备金提取更多钱，理由是我们今天更急需这笔钱！华人有句俗语：创业难，守业更难，败家轻而易举。
李光耀先生和他的团队早就预见到，总会有许多高尚的、牵动人心的理由要求政府提供资源。但我们也知道，钱永远不够。他知道，从政治上讲，增税总是很困难的。这就是为什么他和同僚设计并实施了“两把钥匙”制度。
一些资深同僚告诉李先生，锁定储备金是不可能完成的任务。因为他们的想法是：如果有一代人想花这笔钱，他们就会想方设法把钱弄到手，而且会做到的。李先生不同意，他决定要尽力而为。新加坡人有能力在建国一代之后继续保持谨慎和负责任。这一代人也是子孙后代的先辈，我们要对尚未出生的后代负责。
为现在和未来负责
选举政府不仅是为了照顾当下的公民，也是为了确保国家的未来。行动党政府一直都在做这两件事，在照顾当下的公民的同时，也非常注意保障未有投票权的年轻人、尚未出生的公民，以及新加坡的长远利益。2001年，当我们对NII实行使用50%的规定并修宪时，李光耀先生参与了辩论，他提醒国会中每个人：“说到底，作为一个政府，我们对谁负有最大的责任？是未来。不仅仅是现在，当然也不是过去。”
归根结底，在新加坡这样的民主国家，像这样的重大问题，将由人民来决定。行动党深信，这对新加坡来说是正确的做法。如果任何政党认为这不是正确的做法，如果他们真的认为我们应动用更多的储备金，那就把它带到投票箱，明确提出来，在下届大选中就这个问题进行竞选。我相信新加坡人确实相信我们，因为我们提到的新加坡政策研究所调查报告，新加坡人对行动党政府管理储备金的能力很有信心。因此，我们有信心我们会赢得这场辩论，而且能够让新加坡人做正确的事情。
以长远的眼光看待储备金，并在当前和未来的需求之间取得适当平衡，这些是任何新加坡政府的重要责任。我用了40年的时间管理、维护和完善这个制度，继续先辈的工作。现在，我正准备把一个更繁荣、更安全的新加坡妥善地移交给我的继任者。我请求大家帮助他们维持行之有效的审慎政策，使新加坡保持在正确的轨道上，让我们大家都能在未来的岁月里继续从国家的成功中受益。
本文是李总理于本月7日在国会参加公共财政动议辩论时的演讲
黄金顺节译