邓曦泽:中国是不是法治例外国家?
改革开放以来,中国的法治建设取得巨大进步,并使经济取得巨大发展,但中国的法治建设远未完成。关于当前法治建设过程中存在的主要问题,可从两大方面来探讨:法律的权威性不足,以及立法科学性和执法公正性不足。
曾经,美联储前主席格林斯潘被非正式地问道:“经济增长最重要的单一促进因素是什么?”他深思熟虑地回答道:“法治。”但有种观点认为,“似乎中国是个例外”(汤姆·宾汉姆(Tom Bingham):《法治》,中国政法大学出版社,2012年,第57页)。这种观点可以称为法治层面的中国例外论,其含义可以表述为中国是法治例外国家,即中国没有法治,却可以取得较好的经济增长。但是,中国的经济增长真的不依赖于法治的相应进步吗?
一、中国例外论及其逻辑缺陷
其实,法治层面的中国例外论犯了一个逻辑错误,即混淆了横比和纵比。
这种观点所言的法治,显然是西方发展出来的现代法治。以之为参照系,中国的确算不上法治国家,因为中国官方本来就没打算搞西方那一套,中国实行的是中国特色社会主义法治,那它不符合西方现代意义的法治,也就再正常不过了。因此,在横比维度,人们能够得出中国没有法治,也可以取得目前看来较为成功的经济增长的结论。但是,该观点缺乏纵比维度。改革开放(1978年)以来,一方面,中国经济取得巨大增长;另一方面,中国的法治建设也取得巨大进步。至少从直观上看,这两方面呈现出显著的正相关关系。改革开放后,中国的经济成就绝不是,也绝不可能是在改革开放前的法治环境中获得的。并且,中国法治建设的波动会直接、迅速且显著地影响中国经济状况,对中国经济具有决定性影响。所以,中国不是法治例外国家。
二、改革开放前法治与经济状况
改革开放前,中国实行的是计划经济制度,那不仅是一种经济制度,同时也是特定政治理念和政治制度的经济体现,并由特定的法律制度来贯彻。改革开放前,国家法令对经济活动有很多限制,国民几乎没有自由从事经济活动的权利。除了在非常有限的范围(如自留地)内从事有限的经济活动,自主生产和自由交易都是违法甚至犯罪的。
社会各方面都是相互关联的,经济并非封闭的系统,非经济领域的政治和法律制度,也会显著影响经济状况,虽然这种影响有时是间接的。甚至可以说,经济是政治的实现,政治决定法律,法律决定经济。譬如,今天的国企和民企待遇不同,看似是经济现象,但在根本上,它是政治现象和法律现象。这种不同不是自然如此,而是规定如此。改革开放前,本属于个人自由和权利的许多行为都被严厉限制,人们不能自由阅读,发表意见,探索创新,甚至不能自由流动和迁徙,几乎一切都在权力的控制之下。这导致社会严重缺乏活力,从而阻碍经济发展。
尽管当时的执政者在主观上并不是故意想把经济搞糟,故意让人民饿肚子,而是试图用一种特定的方式——计划经济——搞好经济,但是,没有什么比规律更强大。“既要甲,又要乙”虽然并非从来不可能,但也经常不可能。既要把一切资源控制在官员手里,不讲按劳分配,吃大锅饭,甚至任人唯亲,按亲分配,按权分配,又希望人们充满劳动积极性,这是不可能的。既不准人们自由读书、探讨,设置种种禁区,又希望人们具有创造性,这也是不可能的。
由此可以看到,改革开放前,中国的经济状况颇为糟糕,绝大多数人都生活在贫困状态。这与当时的法治状况是相应的。
三、改革开放后法治与经济状况
改革开放后,中国的法治建设取得巨大进步。在经济权利上,家庭联产承包责任制使农民拥有了土地的自主耕种权。同时,农民可以自由迁徙,可以外出务工;人们可以从事商业,可以自主创业,可以对外贸易……于是,经济日益发展。
在其他权利方面,人们大体可以自由阅读,自由讨论;可以自由恋爱,结婚;可以出国留学;可以申请专利,可以将自己的知识转化为技术和商品……这些都直接而显著地影响了中国经济。
由此可以说,改革开放后,中国的经济状况与法治状况也是相应的。如果法治建设更加良性,中国经济肯定会更好。
上述都是宏观层面的,甚至,在微观层面,经济状况也直接受法治状况的影响,某些行政干预会直接影响某些行业。例如,“双减”政策对教培行业的影响;房价控制政策对房地产行业的影响;国家激励政策对人工智能尤其是晶片产业的影响(这里只是中性地谈影响)。或许有人会质疑:难道经济活动不需要管理吗?当然需要管理,但要区分经济手段、行政手段和法律手段,并尽量避免行政手段。即便采用价格、税收、信贷、利率、汇率等经济手段来管理,也不能随意进行,而要进行公开、透明、专业的论证和听证。但是,目前的中国经济仍存在一些行政管制,甚至是领导人个人的意志干预。尽管这些管制并非都是出于限制和针对的目的,也有出于鼓励的目的,但管制目的不是关键,管制方式才是关键。
上述对改革开放前后法治环境的变化的列举很简单,实际上,这一变化非常广泛和繁复,读者可以向60岁以上有相关阅历的长者询问,也可以查阅资料。没有比较,就没有差异,也就没有优劣。纵向的历史和横向的世界都是不错的参照系,通过比较,可以发现更多的问题及相应的改进方法。
在此想申论的是,有些中国人,尤其是年轻人,以为他们的生活状态是天经地义的,他们天然应该吃得饱穿得暖,还应吃得好穿得好;他们天然可以自由恋爱,天然可以申请出国留学,天然可以自主创业……其实,完全不是如此。即便在欧美发达国家,这些也不是天然的。欧美也经历了从中世纪的严厉控制性社会到自由社会的曲折过程。意大利思想家布鲁诺因支持日心说而被宗教法庭判为“异端”,被烧死;意大利科学家伽利略迫于教会压力,宣布放弃自己的学说;法国博物学家布封伯爵在1799年计算出地球年龄可能有50万年,但因其观点和《圣经》不合,他有生之年都不敢发表(参见彼得·沃森《思想史》,译林出版社,2018年,第21页);英国哲学家罗素在《宗教与科学》中说,近代科学产生初期,教会抵制伽利略的发现,“直到1835年为止,宣讲地球运动的著作一直被列为禁书”(罗素:《宗教与科学》,商务印书馆,1982年,第19页)……因此,如果没有法治的进步,欧美也不可能取得如今的经济成就和社会成就。
关于法治与经济的关系,还必须知道,现代经济不同于古代经济。古代经济对创新的要求很低,但现代经济以创新为第一动力。同时,创新是高风险、高成本的行为。要激励创新,就须要立法科学、执法公正的法治,使创新者产生合理、稳定和可靠的预期,勇于创新。
在任何社会,法律禁止之处就是人们合法行为的边界,法无禁止即可为,只不过有的边界是合理的,有的是不合理的。任何社会都有行为禁区,良性的法治会厘定尽可能科学、合理、公平的行为禁区,并且尽可能减少禁区,以便让人们有更多选择空间,即更多自由。这表现在经济上,就是经济会更有活力。改革开放前的中国经济之所以很糟糕,关键就在于不合理限制太多;而改革开放取得成功之关键,也可以概括为:减少不合理限制(尽管还不够彻底)。但是,请勿混淆横比和纵比,一个国家具有良性法治,并不意味着一定能在国际竞争中胜出(横比),但它一定比自己没有良性法治时期的发展水平更高(纵比)。
四、当前中国法治建设主要问题
改革开放以来,中国的法治建设取得巨大进步,并使经济取得巨大发展,但中国的法治建设远未完成。关于当前法治建设过程中存在的主要问题,可从两大方面来探讨:
首先,法律的权威性不足。不时存在这样的情况:尽管法律条文作出了具体明确的规定,却无法得到有效执行,并且存在权力干预法律,消解法律,甚至否定法律的情形,以至于坊间流传“法律不如文件,文件不如批示,批示不如暗示”。有时,一些执法者以一句“这是上级的命令”就可以枉顾法律条文的明确规定。这直接消解甚至否定法律的权威性。
其次,立法科学性和执法公正性不足。模糊性立法,高标准立法,普遍性违法,选择性执法,可谓当前法治建设中存在的重要问题。
模糊性可谓立法的第一大问题。法条应该准确、清楚,而不应该让人们去猜测。立法模糊就意味着合法行为的边界是模糊的,很容易让人们无所适从,或者采取机会主义。高标准是指对某些行为提出很难达到的过高标准。举个日常例子,有些小区里行车限速时速五公里,这个速度甚至不如快速步行,所以很少有人遵守。模糊性立法和高标准立法导致普遍性违法,进而给了执法者巨大的裁量空间,使其可以选择性执法,因而导致司法腐败及更广泛的执法腐败。这也会消解法律的权威性。
综上所论,中国不是法治例外国家。进而可知:中国经济要健康、稳定、持续地高质量发展,必须要有科学、规范的良性法治作为生态基础。并且,在更广泛意义上,良性法治也是人们的安全感、幸福感的最重要来源。
作者是四川大学国际关系学院教授