评论：中国对外关系法实施 外交博弈体系化

来源：明报

明报社评

刚刚由全国人大常委会通过的《中华人民共和国对外关系法》（简称“对外关系法”），已从昨日起实施。这项被称作中国外交“基本法”的法律，虽然条文只有6章45条，却是中国历史上首次立法系统规范外交活动，填补了法治领域的一大空白，标志中国发展对外关系进入法治化、制度化的新阶段。该法为中国外交方针与体制定下大原则，首度将“保护海外利益”明确写入法律条文中，构建起中国法律域外适用的基本法律框架。对于应对外国制裁干涉、“一带一路”倡议的发展，该法都作出明确规定，意味着中国的外交博弈今后进入了体系化应对的新高度。

立法速度堪称里程碑

条文多原则留足接口

内地的法治建设近年虽然有进步，但涉外法律的制定，一直追不上国际形势百年未有之大变局，尤其是在维护国家主权、安全、发展利益方面，还有不少法律空白。近年针对西方国家对中国内政的干涉，国家先后制定了《反外国制裁法》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、《不可靠实体清单规定》等法例予以反制，但仍欠缺一部总揽外交全局的“母法”。

“对外关系法”草案去年10月提交全国人大常委会初审，去年12月底在网上咨询公众意见一个月。5月26日，全国人大宪法和法律委员会开会，根据人大常委会意见对草案逐条审议，修改完善。上周三闭幕的人大常委会议完成该法二审，交国家主席习近平签署颁布。就其立法速度和内外影响而言，堪称中国涉外法律立法的里程碑。

“对外关系法”条文虽然较虚，惟按照内地立法习惯，一般“母法”只规定大原则，具体法条细节由相关“子法”明确，贯彻落实，从而保持从容主动。正如中央外事办公室主任王毅所言，“对外关系法”作为涉外领域基础性、综合性法律，重在确立中国对外工作中具普遍指导意义的方针、原则，“为其他涉外法律提供授权和指引，留足必要接口”。

“对外关系法”明确规定，“对外工作坚持中国政府的集中统一领导”，“中央外事工作领导机构负责对外工作的决策和议事协调……顶层设计、统筹协调”，全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委、外交部则各司其职，分别负责批准和废除国际缔约、代表国家进行国事活动、管理对外事务及缔约、开展军事交流合作、办理外交事务及领导人往来等，将这种具中国特色的外交体制以法律明确，并写明中国“坚持和平发展道路，坚持对外开放基本国策，奉行互利共赢开放战略”，承诺“维护以联合国为核心的国际体系，维护以国际法为基础的国际秩序，维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”。

该法第三十二条规定，“国家在遵守国际法基本原则和国际关系基本准则的基础上，加强涉外领域法律法规的实施和适用，并依法采取执法、司法等措施”，第三十七条规定，“国家依法采取必要措施”，保护公民和组织在海外的安全和正当权益及国家的海外利益。这些条文突显了中国法律的域外适用性，随着“一带一路”等国际合作计划的深入，中国国家利益在海外拓展的现实需要已不容忽视，国内法律的域外适用问题日趋重要，这亦是“对外关系法”要解决的一大问题。对此，全国人大常委会法工委负责人解释称，“对外关系法”规定加强涉外领域法律法规的实施和适用，有“遵守国际法基本原则和国际关系基本准则”这一前提，与个别国家的“长臂管辖”完全不同。

法律域外适用保护利益

为反制裁干涉提供依据

“对外关系法”最引人瞩目的第三十三条规定，对危害国家“主权、安全、发展利益”的行为，中国有权采取反制措施，并由“国务院及其部门……确定和实施有关反制和限制措施”，因此而“作出的决定为最终决定”，意即不得上诉。王毅称这是“善用法治武器，不断丰富和完善对外斗争法律‘工具箱’”，“有利于发挥防范、警示和震慑作用”。

其实，反制外国制裁并非“对外关系法”的唯一目的，该法还规定“国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触”，“条约和协定的实施和适用不得损害国家主权、安全和社会公共利益”。突显该法重在理顺中国外交活动的本质，彰显在对外关系中，中国国家利益高于一切，任何有损中国权益的外交文件和承诺都非法无效的，不予承认。为中国在国际法庭和外交场合提供更大的诠释空间，为维护国家主权、国安或公共利益，为反制裁、反干涉以及保护国家海外利益方面提供更多法律依据。

“对外关系法”写明，“省、自治区、直辖市根据中央授权在特定范围内开展对外交流合作”。这里并未包含“特别行政区”，因为根据《基本法》，中央负责管理与特区有关的外交事务，而中央亦授权特区依照《基本法》自行处理有关的对外事务。惟“对外关系法”中列明，社会各界及公民“在对外交流合作中有维护国家主权、安全、尊严、荣誉、利益的责任和义务”，这一点对特区政府和港人来说，也不无提醒参考意义。