施颖谚：缅甸结局终须看内战胜负

施颖谚

缅甸政变至今一周年，整个国家依旧由军队组成的“国家领导委员会”（国领委，State Administrative Council）所控制，而原本满街游行示威的人民已经消失不见，取而代之的是演化成为武装部队，在平行政府“民族团结政府”（National Unity Government）的领导下组成“人民国防军”（People's Defense Force），于各个城市和乡村中展开游击战。

毫无疑问，缅甸已经由游行示威变成真正的内战，整个社会也步入全面崩溃的地步，如政府机关等大多无法正常运作，冠病疫情于各个乡镇城市大规模暴发。双方正式开战至少六个月，除了人民国防军及军政府部队之外，边境地区的民族地方武装势力（民地武）如克钦独立军、克伦民族解放军、钦邦保护军、克伦尼民族保护军（Karenni Nationalities Defense Force）皆有参与对抗军政府的游击战，截至2022年2月1日的死亡记录已经超过1万2000人。

自政变开始，区内最大的组织亚细安已经尝试介入以缓和每况愈下的局面，不过一直都未有良好进展，斡旋手段尽出但未有效果。在外界没法左右缅甸局面的情况下，结局何去何从终究要看内战谁胜谁负。

体制问题导致亚细安斡旋失效

缅甸政变后，外界一直对事态非常关心，美国等西方国家都连番发声谴责以及以制裁的方式间接向军政府施压，而直接进行斡旋的工作则交给了区内最大的国际组织亚细安进行。为了解决缅甸的问题，避免事件进一步升级以及影响到邻近其他成员国，亚细安迅速地聚集了领导人会议并达成了“五点共识”，包括必须停止暴力，要求各方展开建设性对话，亚细安将设立特使团促进对话，特使团将前往缅甸与各方会面，以及将提供人道援助。

亚细安特使在五六月期间成功接触缅甸军政府一方，进行了几轮的会面也得到了停战的承诺，唯特使团进度往后及转直下，停战的承诺并没有确切的履行，而且军政府拒绝容许特使团与翁山淑枝会面，特使团除了军政府外也没有接触到平行政府一方。去到9月，平行政府更发出正式宣战的宣言，光明正大对控制整个国家的军政府一方开战。

显然的，过往亚细安引以为傲以谈判和“后门外交”去解决问题的方法在此情景中无法生效，希望透过“五点共识”这种软性方式去缓和缅甸局势并没有产生任何作用。因此，马来西亚，印尼等成员国开始感到不满，主张改以强硬方式去应对缅甸的情况。

10月底进行的亚细安首脑会议当中，亚细安其他九国达成共识，拒绝缅甸军政府国领委主席敏昂来代表缅甸参加会议，改为只允许非政治人物参加，变相向外界以及军政府一方表示不承认他们的合法地位。军政府面对如此强硬的态度未有软化，反而批评亚细安，其官员更在接受访问时反击指军方完全不畏惧亚细安的举动。

不过亚细安强硬的态度并没有维持许久，随著亚细安主席一年一度的换届，柬埔寨首相洪森的上任，亚细安的态度以至立场迎来180度的改变。洪森上任后随即明言不同意过往亚细安的态度，更表示会前往缅甸拜访敏昂来去解决缅甸的困局。

毫无疑问，洪森带来的转变受到亚细安内外的批评，马来西亚外交部长赛夫丁对记者直斥洪森缅甸一行完全没有任何帮助，认为此举破坏亚细安的认受性和一致性，也令一直以来对军政府累积的压力付诸东流。有趣的是，纵使洪森友善地拜访敏昂来，又再一次得到军政府停战的承诺，但敏昂莱再度反口，表示无法向恐怖份子妥协，继续以高压手段回应平行政府。

敏昂莱的姿态让洪森感到尴尬，他的在2月中会见日本驻柬埔寨大使时语带沮丧地说：“我处于这一种情况（缅甸困局），如果我这样做，我会被诅咒，如果我不这样做，也会被诅咒，所以就这样吧”，也说他的任期只剩下10个月零14天，解决缅甸困局的责任就交给下任主席吧。这是放弃的暗示。

特使团的游说，亚细安强硬态度所施加的压力，洪森友善的拜访，全部都见不到功效，而外交斡旋失败，很大程度上出自于亚细安的体制。有别于欧盟，亚细安的出现是希望透过组织去增强10国的经济联系，是后来才提出以东南亚为中心的概念（Asean Centrality），同时因10国差异过大而强调不干预原则（non-interference），因此没有也不需要一个议会去处理区内的政策问题，主席则由10国轮流担任。

这些特质使亚细安在应对缅甸困局时面对种种困难，如没有一个具有权力的部门去执行共识，主席庞大的权力使轮任过后亚细安的立场可以被完全推翻，导致对军政府累积的压力前功尽废，而不干预原则及亚细安的体制也让其变成一只无牙老虎，除了不断地派出外交官员游说以及拒绝缅甸参与亚细安的事务外，根本没有其他有效手段去处理或施压。

如今洪森“退出游戏”，处理这个烫手山芋的责任又落在其他国家手上，能够预料亚细安会重返“五点共识”，以此为前提及底线施压军政府返回谈判桌。新任的特使柬埔寨外交大臣布拉索昆于2月18日表示会与平行政府一方接触，正印证了这一点。

但必须说的是，军政府返回谈判桌并履行诺言的机会甚微，在没有决定性因素推动下，根本看不到军政府有原因改变立场。另一方面，基于不干预原则，即使亚细安接触了平行政府一方，也难以提供实质的帮助，更不可能真正承认平行政府为合法政权，因此预料接下来的斡旋不会有实质进展。

缅甸未来终究由内战胜负决定

军政府这一年期间明显因为西方的制裁而倍感压力，美国、英国、欧盟等相继制裁军方领袖及有关的企业，外企也逐步退出市场，如挪威电商（Telenor）去年决定结束缅甸业务，美国雪佛龙（Chevron）与法国道达尔能源宣布退出缅甸国企“缅甸油气公司”（MOGE）有份参与的安达曼海亚达纳（Yadana）天然气油田开发计划，就连中国小肥羊餐饮及蚂蚁集团都终止了原本的发展及注资。

在外交关系方面，委派军方人物昂图赖（Aung Thurein）取代支持平行政府的原联合国大使觉莫敦（Kyaw Moe Tun）的举动，在美国和中国联合阻止下失败收场。国内方面，虽然掌握了整个国家的行政机关，但连公务员都一一反抗军政府，令到整个社会无法真正运作。

尽管面对强硬的针对，百足之虫死而不僵的原因在于其所拥有的资源。根据民间组织“正义缅甸”最新的报告，军政府与印尼、菲律宾、越南、柬埔寨，新加坡以及泰国的公司在军售。电信、石油、天然气等方面一直有合作，使到军政府在战略资源方面一直得到补充。

另一方面，军方这30年来早已在国内建立能够内循环的供应链，不少国家企业背后都有军方的身影，短期内维持运营毫无困难。就算面对外资撤离，依然能够使用强硬手段干预，如军方多次阻止挪威电商放弃业务离开缅甸。外交方面军政府也不是完全孤立，即使中国并未在缅甸问题上站边，在军政府愿意保护中国在缅甸的利益下，中国仍然愿意给予一定帮助，例如对缅甸军方出售035型潜舰。

平行政府方面理所当然是民心所向。成立时提出共同商议未来联邦制度的组成方法，主动承诺给予罗兴亚人地位，誓言废除军方主导的《2008年宪法》，令到各民族对平行政府好感大增。它所组成的“人民国防军”在各个乡村城镇大打游击战及进行暗杀，而且得到其他民地武的协助，成功令到军队分身乏术，无法像以往那样组织庞大部队逐个击破。

在民生方面，平行政府在抗疫上进行了部署，如尝试与世界卫生组织讨论疫苗供应事宜，又为人民提供远程教学以应对社会崩溃下学校难以运作的问题。除此之外，更正式宣布认可泰达币（Tether／USDT）作为其交易货币，希望借此逐步抛弃军政府所控制的缅元，一来打击军政府日渐衰败的财政，二来为现时缅元的大幅贬值提供另一个选择。

然而，平行政府的情况没有想像中乐观。一来，即使在不同的国家成立了联络办事处，但实质上根本未获得任何国家的认可。二来，其财政非常不稳，一直都是透过社群以购买彩票、债券以及众筹方式支撑。这也导致资源十分不足，许多“人民保护军”连正常军备都缺乏。另一方面，平行政府与众多民地武保持合作关系，但许多的战略目标未必一致，因而支援和协调性有所限制。

总的来说，不难看到双方并没有压倒性的优势，外界也难以抛出决定性因素去加以左右，决定结局的是最终这场内战的胜负，而胜负要看谁能坚持得更久。

作者是香港国际问题研究所研究员

自政变开始，区内最大的组织亚细安（东南亚国家联盟）已经尝试介入以缓和每况愈下的局面，不过一直都未有良好进展，斡旋手段尽出但未有效果。在外界没法左右缅甸局面的情况下，结局何去何从终究要看内战谁胜谁负。