黃一展:兰卡破产了,外债怎么还?
黃一展
国家会不会破产?在欧债风暴时,“欧猪四国”中的希腊曾经发生;后疫情时代的2022年,斯里兰卡也向大家展示了国家为何会失败,以及一个破产的国家,究竟会对社会经济造成什么影响。
兰卡在航海与殖民时期,因为坐拥丰富的天然资源,又是重要的茶叶出口国,经济表现不错,但二战后脱离英国独立,复杂的民族和宗教问题,引起长年的内部冲突。在疫情与全球经济危机影响下,社会陷入动荡不安,总统出逃,印度洋上的泪珠,这次真的欲哭无泪。
在后疫情时代,国际能源与原物料价格上涨,航运受阻,加上美国升息等因素,兰卡在5月就对7800万美元的债务利息束手无策。到6月,全国光欠下的外债总额就高达510亿美元,但外汇储备资不抵债,到7月只好宣布停止偿付外债。
根据世界银行的研究,现在全球有约三分之一的新兴市场国家,以及超过一半的发展中国家,陷入债务困境。在兰卡之外,还有不少基本面脆弱的国家,在世界加息潮推升融资与偿债成本后,可能会相继面临破产。
国家破产有多糟?一个国家的外汇储备就像存款,要对外购买产品,就必须有该国货币的余额。这之中,最主要的国际结算货币自然是美元,许多重要的大宗原物料、食品、药品、石油等都以美元计价。当一个国家的美元外汇储备不足时,就难以支付对外贸易的成本,结果就导致一系列攸关民生的危机。
早在3月份,兰卡没有足够美元进口纸张,学校考试被无限延期;6月因为燃料匮乏,全国实施阶段性断水断电,多数政府部门也实施每周几天的无薪假,要求公务员协助种地产粮;7月更是停止向大众出售燃油,成为自上世纪石油危机以来,全球首个对内“断油”的国家。
没电没燃料,生活用品缺乏,医疗崩溃,民众会不会暴动?7月9日,大批人民冲进总统府,总统拉贾帕克萨早就逃离首都科伦坡。总统可以逃走,但国家欠的债,该怎么还?
深入分析兰卡破产的过程也有迹可循。从几个面向,不难看出走到破产一途,很大部分责任要归咎于人民自己。
一直端不出完善工业化策略
先从政治来看,贪污腐败与裙带关系,在发展中国家见怪不怪,但兰卡又把“人治”的特色发挥得淋漓尽致。独立后50多年,兰卡一直是几个大家族轮番统治的局面,就说逃亡总统拉贾帕克萨的家族,一家数十人盘踞国家各个政府要职,包括国会议员、议长和多个部门的部长,以及总理和总统。你能想象一群有亲戚关系的人,掌控着一国那么多要职,会是什么样貌?更别说地方省份的重要职位,也多半都由拉贾帕克萨的“远亲”来担任。
这种权力覆盖政、军、商界的情形,先不说有没有施政与执行能力,光是清廉与问责,就是很大的问题。比如说,时任财政部长的巴西尔,也是拉贾帕克萨家族中的四弟,就被兰卡媒体戏称为“10%先生”,因为谁想承揽国家建设或与政府做生意,行情就是要给他10%的佣金,明目张胆。要打击贪腐,整个拉贾帕克萨家族可能没一个是干净的,但若放任其继续玩弄权力,灭亡的就是整个国家。
既然在政治上没指望了,经济上还有丰富的天然资源,以及茶叶、橡胶、椰子、棕榈等可供加工出口,还有透过观光旅游业带来稳定的外汇收益。只不过在工业化方面,兰卡一直没有完善的长期策略,导致就算有外资带来基础建设的发展,也未能进一步吸引企业投资设厂,国家也迟迟未能端出像样的刺激产业发展政策。
举例来说,台湾有“十二大建设”,泰国喊出“东部经济走廊”,都有锁定的产业类别、发展目标、预计投入的公私部门资源等等。然而在兰卡,完全没有,至今还是仰赖低阶农产品与原物料出口。本来可以承接的制造业和加工业等订单,也因邻近印度、孟加拉,乃至东南亚发展更快速,厂商更愿意去投资,因此兰卡的工业产值始终十分落后。当国际原物料价格一有波动,也就承受极大的风险与损失。
连续两年多的疫情影响,兰卡唯一能仰赖的旅游业,受到致命打击。也就在此时,总统为了挽救民心,居然还提出以“减税”来改善大众生活。这放在太平盛世可能还说得通,但拉贾帕克萨金口一开,平均减税幅度居然高达50%,这无疑大大削弱国家财政,少了这么多税收,政府预算哪来?方法很简单也很粗暴:印钱就好。
如果是美日那种经济强国,实行量化宽松印钞票,配合适当的激励措施,确实可以解决政府财政问题。但若国家体质本就脆弱,施政效率不彰,印钱最直接的后果就是通货膨胀。兰卡这一下直接把通胀率冲上110%,加之外汇见底,从农粮、药品到生活用品物价飞涨。
可能有人会问,兰卡不是农业大国吗?怎么农产品与粮食还要靠进口?这又是另一个很神奇的政策,不知出于何用意,拉贾帕克萨政府希望把全斯里兰卡打造成“有机”绿色农业大国,直接一纸命令禁止所有化肥和农药的使用,顺便迎合一下欧美的左派立场。
绿色农业、有机农业当然是好事,但就连富庶的美国加州都不敢贸然大规模推行,兰卡在国家体质本就营养不良的情况下,居然一口气就想做全盘的有机农作,结果当然是本国农业产量直接腰斩,作物歉收,粮食危机根本用不着国际局势动荡来影响,兰卡总统自己就把全国搞出个粮食危机,让大批民众挨饿。
国产食物不够怎么办?只好从国外进口,可是进口得有外汇,兰卡外汇根本无法支应对外贸易。那就举债吧,可是借钱要评估还债能力。国家的还款能力在于产业健全与经济发展;要经济发展,至少产业政策要扎实,才能招商引资,有办法增加税收;政府角色也极为重要,当一个国家大半内阁要职皆掌控在一个家族手中,捞钱都来不及了,遑论去好好规划振兴经济。
绕了一大圈,兰卡就在人谋不臧、政策失误、内忧外患等诸多因素下,成为2022年疫后第一个宣布破产的国家。至于破产后何去何从?国际货币基金组织(IMF)当年纾困韩国的例子或可参考。
当年,亚洲金融风暴导致多国濒临破产,不仅外汇储备烧光,短期国债连利息都差点付不出来,韩国便深受其害,为了不至于真的让经济与市场崩溃,韩国政府于1997年底被迫向IMF申请担保贷款,签署了总额高达583亿美元的援助协议。但这笔钱也不是白给的,IMF强硬要求介入韩国财政、经济甚至是货币改革,包含国企民营化、开放市场,以及派员进驻韩国中央政府。
至于兰卡,虽也在寻求IMF的援助,相关人员已在科伦坡进行数次讨论,看似有些许进展,但截至目前,IMF也仅是呼吁兰卡与中国等债权国,尽快商讨债务重组,避免民生持续陷入困境。兰卡中央银行行长近日表示,本月底有望和IMF达成协议,并希望债权国与债权组织可以根据协议支持兰卡重组债务。
作者是联合国资讯科技处顾问,社会创业家