特稿：中国大陆海警三号令引发三海紧张 分析：外界担忧北京实际管辖治权模糊海域

中国大陆海警局今年6月15日开始实施新颁布的《海警机构行政执法程序规定》（海警三号令），扩大海警执法权后，先后与菲律宾和日本在海上出现不同程度的紧张摩擦，在金门海域也发生登检台湾渔船的纷争。

受访学者分析，三号令是在北京三年前通过的《海警法》的基础上，再颁布的海上具体操作程序，让海警执法时更有底气，也更师出有名。但新令称，海警可在中国管辖海域执法，是一项模糊的表述，可能进一步引发外界担忧北京利用海警执法，逐步形成对治权模糊海域的实际管辖。

中国海警局今年5月15日发布海警三号令，一个月后开始施行，当中涵盖海上行政执法的各个领域和环节，是海警开展行政执法工作的基本规范。根据新规定，中国海警在认定的管辖海域，可登检扣押涉嫌违反出入境管理规定的外国船舶与人员；涉嫌侵闯中国领海的外国人，可最长被拘留审查60天。

海警三号令实施仅两天后，中国海警6月17日首次执行新规，在有主权争议的仁爱礁（菲称阿云津礁）水域拦截并登上菲律宾运补船，马尼拉称事故导致八名菲军人受伤；八人被短暂扣押后由菲方接回。

在东海与中国有主权争议的日本，6月20日开始也连续五天派遣“惠比寿号”和“鹤丸号”等四艘渔船以及数艘巡视船进入钓鱼岛（日称尖阁诸岛）海域，明显试探北京执法底线与决心。

但据中国海警6月24日通报，中国海警舰艇对上述日本船只采取必要管控措施并警告驱离；相同情况从7月2日至4日再度发生。

澎湖渔船“大进满88号”上星期二（7月2日）晚则在金门东北外海被大陆海警船登检押回福建围头港，是时隔17年台湾渔船再被大陆公务船登船检查。

台湾国防安全研究院国防战略与资源研究所所长苏紫云接受《联合早报》采访时分析，为加强海警执法权，北京2021年先后通过《海警法》《海上交通安全法》奠定法律基础，今年再跟进颁布海警三号令明确操作程序，授权海警拘留外国人员船只。

南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院副教授李明江受访时分析，中国官方通过新行政令进一步明确规范海上执法，让海警更师出有名，并更好管理外界预期。但这种做法实际上还是新瓶装旧酒，因新令颁布前中国海警在海上一直都在采取大致相同的行动。有三号令作为法律支撑后，中国海警预计还会更强势执法。

苏紫云分析指出，中国海警根据三号令可在“管辖海域”执法，覆盖领海以外主权模糊的范围，可能引发更多争议。

李明江分析，管辖海域意味着中国海警执法范围包括毗连区、专属经济区等。尽管中国未在三号令中明确，但如果认为海警执法权适用于北京主张的南中国海九段线以内，这可能引发外界反弹。外界目前也担心，中国海警通过管辖治权模糊的海域，利用执法逐步形成事实上的管辖。

中国海警在台海行为与三号令关系不大

有分析认为，尽管澎湖渔船被大陆海警扣押，可能不属于海警三号令覆盖的范围，但表明北京可能延伸今年2月开启的“金门模式”，加码管控台湾周边岛屿和领海，弱化台湾政府治权。

受访学者认为，三号令更多是针对东海和南中国海的海域争端，与中国大陆海警在台海的行为关系不大。

台湾中华战略前瞻协会研究员揭仲受访时分析，澎湖渔船扣押事件表明，大陆可能取消过去给予台湾渔民的特殊待遇，并开始把他们视同大陆渔民处理，在海上违反大陆法律时不会再网开一面。

揭仲也指出，北京过去两年持续升级对台海管辖权的法律战，今年2月从金门海域入手，开始消除原先由台湾管辖的空白地带，旨在压制民进党政府，并阻止外国军舰任意行经台海。台军目前大量通过雇佣商船对外离岛进行军事人员物资补给；这些船只未来在两岸紧张进一步升级时，也可能面临大陆海警登检查扣的风险。

中国倚重海警避免军事冲突升级

受访学者认为，中国目前更倚重海警在周边水域处置争端，旨在避免冲突升级引爆军事冲突，也让有军事盟约的国家更难介入。

揭仲分析，中国目前是通过民兵、海警、海军在海上联合维权，并让海警站在一线执法。他说，中国海警船在数量、吨位、舰艇结构等都远强于亚太其它对手，海上执法使用武力时占据优势；一旦对方呼叫海军驰援，升高冲突风险就不再是北京的责任。再加上三号令作为行动的规定和依据，中国海警在发生事件时在法理上也能更站得住脚。

李明江也认为，中国海警在管控海上争端的角色逐渐突出，是希望避免出动海军直接介入并开出第一枪，意外触发美菲、美日等军事同盟。

三号令将在三海引发不同烈度的博弈

受访学者研判，三号令颁布后南中国海、台海、东海将出现不同烈度的博弈。

揭仲预期，北京在认为已形成实际管辖的南中国海仁爱礁、黄岩岛（菲称斯卡伯勒浅滩），将采取非常强势的行动避免管辖被侵蚀；在钓鱼岛、金门等日台管辖程度较高的海域，则会以比较稳健保守的姿态，开展更多常态性巡航侵蚀对方有效管辖，创造共同管辖的新现状。

苏紫云也分析，南中国海将是三号令最激烈的博弈场，其次是台海，最温和是东海。他认为，中国海警在沿海执法时是“真正的现实主义者”，会根据对方实力调整应对手段。中国海警在南中国海因菲律宾军力最弱会使用暴力，在台海会登检拿捕违反大陆法规的船只人员；在东海面对海上力量较强的日本，则更多是“展现国旗”并适度追逐日本渔船。

李明江则分析，中国多年来在沿海一直面临平衡维稳和维权需求的战略挑战，在实现海洋利益极大化的同时，也希望维护周边地缘政治稳定，但维稳效果始终不理想，导致邻国军事安全上更多倒向美国，由美国主导的小多边安全安排也日益增多。尽管美国11月将举行总统选举，但结果大概率不会改变华盛顿在印太的战略目标和投入力度，北京则会以更强势的姿态面对日益对立的安全环境。