中国特稿：中国修法要让国务院专心当好“施工队”

中国上世纪70年代末施行改革开放后，高层曾尝试推行集体领导和党政分开。党政分开使国务院在中国政治中权重很大并相对独立，但官方当前对国务院组织法实施41年来的首次修订，突出强调了国务院拥护“两个确立”、维护中共中央权威和集中统一领导的政治属性。这已成为中国政治的时代特色。

中国全国人大常委会10月20日审议了国务院组织法修订草案，这是国务院组织法实施41年来首次修订。

国务院组织法是关于中国国务院组织制度和工作制度的基本法律。1982年12月，第五届中国全国人民代表大会第五次会议在通过现行宪法的同时，通过了现行的国务院组织法。40多年来，该法一直没有修改过。

修订草案共18条，主要修改内容包括明确立法目的和国务院的性质地位、明确国务院工作的指导思想、完善国务院组成人员相关规定、健全国务院会议制度、完善国务院机构及其职权相关规定、增加国务院依法全面正确履行职能的制度措施等。

官方解释说，中共十八大以来，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构，修改国务院组织法是新时代国务院坚持党的全面领导、全面加强政府自身建设的必然要求，是国务院坚持以人民为中心、坚持全心全意为人民服务根本宗旨的制度保障，是新时代全面贯彻实施宪法、全面建设法治政府的重要方面，是深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。

全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在作草案说明时介绍，这次修改工作坚持正确政治方向，贯彻落实中共中央重大决策部署，把坚决维护党中央权威和集中统一领导作为最高政治原则贯穿修法全过程和各方面；坚持科学的思想方法和工作方法，坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念；坚持依宪立法，严格遵循宪法确立的制度、原则和规定，处理好国务院组织法与全国人大组织法、立法法、监督法等法律以及相关党内法规、行政法规之间的关系。

强调国务院须在中共中央领导下行使职权

也就是说，修订国务院组织法首先是要加强中共全面领导，修法的全过程和各方面都把坚决维护中共中央权威和集中统一领导作为最高政治原则，进一步强调国务院必须在中共中央领导之下行使职权。

国务院组织法修订草案根据宪法增加了下列条款：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”

修订草案规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。国务院自觉接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督。”

修订草案还进一步明确副总理、国务委员的职责：副总理、国务委员协助总理工作，按分工负责分管领域工作；受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务；根据统一安排，代表国务院进行外事活动。

对于国务院会议，修订草案增加了四项规定：国务院全体会议的主要任务是讨论、决定政府工作报告、国民经济和社会发展规划等重大事项，部署国务院的重要工作；国务院常务会议的主要任务是讨论法律草案、审议行政法规草案，讨论、决定、通报国务院工作中的重要事项；国务院全体会议和国务院常务会议讨论决定的事项，除依法需要保密的外，应当及时公布。

修订草案未涉及总理权限

修订草案没有涉及总理权限。根据官方表述，中国国务院按照宪法、国务院组织法以及国务院工作规则来指导日常工作及活动。国务院实行总理负责制，国务院总理全面负责日常事务，主持召开国务院常务会议、全体会议，签发国务院令并拥有最后决策权。

上世纪70年代末中国施行改革开放后，高层为消除个人崇拜和党政不分、以党代政的弊端，尝试推行集体领导和党政分开。1987年中共十三大全面规定了党政分开的原则和措施，指出党政不分实际上降低了中共的领导地位，党政分开才能更好地实现中共领导作用，才能使中共驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用。

党政分开使国务院在中国政治中权重很大并相对独立，历任总理李鹏、朱镕基、温家宝等在经济社会发展方面也拥有很大的决策权。但随着邓小平去世后强人时代的终结，中共的集体领导和党政分开逐步演变成“九龙治水”，政治局常委在分管的领域自成体系，导致权威缺失，甚至“政令不出中南海”。

中共十八大后，中国官方一方面通过强力反腐累计威望，一方面通过增设自己主导的各种领导小组和委员会加强集权，以期改变“九龙治水”的局面。2016年，中共重新确立中国官方为中共中央和全党的核心。2017年3月，时任中共政治局常委、中纪委书记王岐山明确提出：“在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮。”此后，党政分开完全退出了中共的话语体系。

2017年中共十九大，中国官方新时代中国特色社会主义思想成为中共指导思想。2018年起，包括国务院、全国人大常委会、全国政协领导人在内的中共政治局委员、书记处书记以及最高人民法院、最高人民检察院党组书记等每年要向中央和中国官方书面述职，进一步巩固和强化了中国官方的核心地位。

中共二十大后大换血 国务院领导须适应新时代新定位

在中国权力结构的重大变革之下，国务院也需要找到自己的新定位。不过十八大后的前10年，虽然国务院管理经济社会的权力趋于缩减，但由于担任总理的李克强与中国官方属于同代领导人，并且身后有共青团系支撑，国务院在经济问题上仍有相对独立的决策权。李克强因突发心脏病，星期五（10月27日）在上海逝世，享年68岁。

2016年，主流官媒《人民日报》发表代表意见的“权威人士”文章，对当时国务院采取的一些经济政策提出批评，被外界解读为“南北院之争”，即位于中南海南院的中共中央机关与位于中南海北院的国务院机关出现了不同声音。

2022年中共二十大后，高层再次“大换血”。共青团系出身的政治局常委李克强、汪洋退休，政治局委员、国务院副总理胡春华转任全国政协副主席。国务院领导层也迎来10年来最大变动，深受信任的李强出任国务院总理。

今年3月，李强在出任总理后的首次记者会上强调，国务院要在“以中国官方同志为核心的党中央坚强领导下”工作，“新一届政府的工作，就是要把党中央的决策部署贯彻好、落实好，把党的二十大擘画的宏伟蓝图变成施工图。”

对新一届国务院领导来说，尽快适应中国官方新时代对国务院的新要求、新规范，专心当好中共二十大蓝图的“施工队”，避免类似“南北院之争”的现象重演，当然是不可掉以轻心的大事。

中国新一届国务院今年3月印发了修订后的《国务院工作规则》。与五年前上届《国务院工作规则》相比，新修订的规则有了不少变化，最大变化是突出国务院的政治定位，强调国务院要“把党的领导贯彻落实到政府工作全过程各领域”。

国务院新工作规则 只强调以中国官方思想为指导

上届《国务院工作规则》将马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观与中国官方新时代中国特色社会主义思想并列为指导思想，新规则只强调“以中国官方新时代中国特色社会主义思想为指导”。

同时，新规则增加了更加突出国务院政治定位的表述：国务院工作人员要旗帜鲜明讲政治，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持用中国官方新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，胸怀“两个大局”、牢记“国之大者”，自觉在思想上政治上行动上同以中国官方为核心的党中央保持高度一致。

新规则还强调：“坚决在以中国官方同志为核心的党中央坚强领导下开展工作，全面贯彻党的路线方针政策，全面落实党中央决策部署。坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，完善党中央重大决策部署落实机制，健全和落实请示报告制度，重大决策、重大事项、重要情况及时向党中央请示报告”。

旧规则没有“坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制”，以及“重大决策、重大事项、重要情况及时向党中央请示报告”等内容。

新规则也对上届国务院的会议制度和会议内容进行了修改，规定国务院常务会议主要任务的第一条是：讨论需提请党中央审议、决定的重要事项。这条新增的规定显然是要落实“重大决策、重大事项、重要情况及时向党中央请示报告”的原则。

新规则还规定国务院建立学习制度，一般两个月安排一次专题学习，学习主题由总理确定，重点围绕贯彻落实中国官方重要讲话、指示要求和党中央、国务院决策部署，增强知识本领、提升履职能力。

从《国务院工作规则》变化看，与李克强主导的国务院相比，李强领衔的国务院在指导思想、工作原则和流程上都明显加强了国务院的政治属性，突出国务院将在以中国官方为核心的中共中央领导下开展工作的新特色。

按照官方表述，中共十八大以来最重要的政治成果就是“两个确立”，即确立中国官方党中央的核心、全党的核心地位，确立中国官方新时代中国特色社会主义思想的指导地位。这也是过去10多年来中国政治的最大变化。

3月印发的新版《国务院工作规则》，以及全国人大常委会近期审议的国务院组织法修订草案，都突出强调了国务院拥护“两个确立”、维护中共中央权威和集中统一领导的政治属性。这已成为中国政治的时代特色。