中国地方政府债务率逼近警戒线

来源：路透社

作者：边竞

四季度以来中国部分地方国企债券违约风险大增，对地方政府后续债务压力担忧亦在提升。中国财政部官员周二发出警示，今年末地方政府债务率就将逼近警戒线，明年可能跨入警戒区间；要控制杠杆率，待宏观经济好转后法定债务特别是专项债务规模要逐步退坡，防止形成路径依赖和债务风险持续累积。

财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾表示，地方政府偿债压力越来越大，风险也在集聚；2020年末中国地方政府债券债务余额将达26万亿元，债务率接近警戒区间下限；如果按这个规模发债，明年可能要进入警戒区间。

多位政府官员及市场人士在中国国债协会举办政府债券研讨会上并认为，地方政府要合理确定举债规模，提升债券发行定价市场化水平；适当调整债务结构，考虑增加一般债比重，降低专项债占比；同时加强投资人保护，完善持有人利益保障方面的相关机制。

薛虓乾表示，“从专项债券偿债资金来源看，目前偿债来源规模不足，结构单一等问题突出。在这种背景下合理确定举债规模，落实偿债资金来源，严格防控债务风险就显得非常重要。 ”

他指出，合理控制地方政府债务杠杆率，根据财政政策逆周期调节的需要，以及财政可持续发展的要求，科学分析政府举债空间，合理确定地方政府举债规模，保持政府总体杠杆率稳定。

中国政协常委、前财政部部长楼继伟认为，一般地方债的支出如果使用得当，提高了有效基础设施的能力，推动了经济发展，后续税收会增加，从而提升了还债能力，地方债的限额应该与税收能力等公共预算收入相匹配。

“今年（新增）一般债务限额9,800亿元，专项债务限额是3.75万亿元，我的看法是，一般债给的太少，专项债给的太多，哪儿找那么多专项债项目去。”楼继伟称。

农业银行首席专家华若鸣表示，发行人根据项目周期和市场需求，合理选择地方债发行期限，压缩超长期债券发行比例，超长期地方债发行期限可以考虑以30年期为主。并提升市场化水平。

她谈到，2019年以来，各省地方债发行利差基本相同，比如今年发行利差为25bp的地方债占全部发行量的94%，一二级市场存在一定的利差，制约了流动性的提升，也使得地方债主要集中在银行持有。

她建议，可参考一些发达国家市政债券，探索建立差异化的一般债券和专项债券的承销模式，健全地方债收益率曲线，推动差异化的评级机制，合理反映债券风险溢价，提升地方债定价市场化水平。

财政部11月中发布意见称，要不断提升地方债发行市场化水平，杜绝行政干预和窗口指导，并促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。

意见并提出，地方财政部门应当均衡一般债券期限结构。年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%），再融资一般债券期限应当控制在10年以下（含10年）。

确保法定债务不出风险

薛虓乾指出，为确保法定债务不出任何风险，不留任何后患，实现地方政府债券长期可持续发展，需要付出更多努力。

他谈到，要始终坚持依法合规举债，坚持地方政府债券必须用于公益性事业发展，不得用于产业项目。坚持地方政府债券必须用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。坚持专项债券用于有一定收益的公益性项目，不得用于没有收益的项目。

他表示，要坚持资金跟着项目走，专项债券额度分配，对重点项目多，风险水平低，有效投资拉动作用大的地区予以倾斜。加强债券项目库管理，严把项目入库关口，增强引发债券项目的成熟度。在项目上储备一批发行一批、建设一批、接续一批，提高资金使用效率，尽快形成实物工作量，减少资金闲置浪费。

薛虓乾并称，提高地方政府债券发行市场化水平，合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏，保障地方政府债券有序稳妥发行。要坚持债券发行定价市场化，促进债券发行利率合理，反映地区差异和项目差异，严防严控风险。

新增地方债发行在10月份收尾后，中国11月地方债发行规模大幅减少，累计发行1,383.6425亿元人民币，创年内最低。截至11月底，今年地方债发行规模达到6.26万亿元，刷新10月份创下的纪录高点。

建议增加一般债比重

楼继伟认为，要优化政府债务结构，提高地方一般债占比，降低专项债占比，顺应促进消费趋势，建议明确合理调整投资结构，补齐基础设施建设、市政工程等领域短板，这些领域实际上大部分都与公益投资相关，大多不属于专项债的项目，其中部分投资可以考虑通过一般地方债来满足。

深圳市财政部局长汤暑葵谈到，未来10年深圳每年的偿债规模是在50-70亿元之间，个别年份在100亿元左右，总的来说债券偿还的年度比较均衡，相对我们的财力来讲应该是负担不是太重。

他表示，目前的问题是产品结构和债券的限额结构不匹配，深圳是一般公共预算的负债空间比较大，但是财政部给的债务限额绝大部分是专项债，只能用政府性基金来偿还。

他建议，为确保形成有借有还、风险可控的良性循环和导向，在分配限额时，更多的考虑地区的偿债能力，增加财力空间大的地区债务的限额，既控制风险，又能激励风险高的地区，积极化解存量债务，促进地方债的可持续发展。

他还建议，地方政府作为债券发行人，在风险可控的情况下，可以统筹所有的财力进行偿债。进一步探索在一定条件下允许风险较低的地区，通过适度安排一般公共预算资金调入政府性基金，用于偿还专项债的做法，解决目前地方债管理中债券结构不均衡的问题。

华若鸣认为，目前发行人管理方面的政策要求较为明确，但持有人利益保障方面的相关机制仍需完善，建议推动发行人管理和债券市场机制建设协调发展，进一步健全债券持有人大会等市场运行机制。

她建议，强化地方政府披露。专项债由于其专款专用专还的特点，常在情况依赖项目实施进展和地方财政情况，投资者的投资管理依赖于高质量的信息披露。实际执行过程中，部分地方政府信息披露情况与要求存在一定差距，投资者获取有效信息难度较大。

“比如今年我行的内审就发现2018年某省的专项债涉及到的项目，不同程度存在进度未达预期各个方面的一些问题，但是官方以及跟踪的评级报告均未进行披露，我相信这肯定不是一个孤立的。 ”她说。

她建议，严格设立专项债信息披露要求，细化对应项目信息存续期管理的信息披露标准，尤其是设计建设进展，投资收益等关键信息的持续披露，不仅要明确发行人自身的信披要求，还要压实募集资金用款主体和中介机构机构的信批责任。