国际特稿：摆脱化石燃料 全面落实难度高

本届联合国气候变化大会的最终协议首次呼吁全球摆脱化石燃料，这对应对气候变化和空气污染有何效用？对东南亚国家的能源转型意味什么？

随着全球气温逐步升高，各地出现的极端气候也越来越常见，不论是极端高温、野火还是使用化石燃料造成的空气污染，都对人们的健康和居住环境造成深远影响。

《英国医学期刊》11月发布的研究报告显示，全球每年估计有513万人因使用化石燃料造成的空气污染而死亡。世界卫生组织将空气污染视为全球“对人类健康最大的单一环境威胁”。

燃烧化石燃料产生的温室气体也是造成气候变化的主因。世卫组织指出，气候变化直接导致热浪、野火、洪水和热带风暴等灾害，引发人道危机，这些气候事件的规模、频率和强度都在加剧。

专家敦促各国立即采取行动、逐步淘汰化石燃料，应对气候变化和空气污染问题。

本周在迪拜召开的第28届联合国气候变化大会（COP28）就逐步淘汰化石燃料进行加时谈判后，终于在星期三（12月13日）达成历史性协议，呼吁“以公正、有序和公平的方式推进能源系统转型脱离（transitioning away）化石燃料，并在这关键的10年中加快行动，以便在2050年前实现符合科学的净零排放”。

除了首次提及要脱离化石燃料，协议也呼吁加快减少使用煤炭，让世界在2030年前把温室气体排放量较2019年的水平减少43%，作为到2050年实现净零排放目标的一部分。

东南亚气候行动网络主任兼区域协调员内萨杜莱（Nithi Nesadurai）接受《联合早报》访问时说：“这项协议向化石燃料行业和生产国发出明确且强烈的信号，要求它们启动公正的转型进程，逐步淘汰化石燃料。”

非政府环保组织气候行动网络于当年成立，由全球1900多个民间社会组织组成，旨在共同应对气候变化。

对于已分别宣布要在2050年至2065年间实现净零排放的东南亚国家，协议也起到指引作用，敦促各国制定具体计划逐步淘汰化石燃料，实实在在地朝目标前进。

不过，内萨杜莱也指出，协议存在好些漏洞，包括没能针对保障能源转型地区的弱势群体、妇孺和原住民权益制定措施。协议中提出的碳捕获和储存、核能等建议更是“假方案”，会削弱各国对逐步淘汰化石燃料的专注度。

专家：协议最大漏洞 是资金和具体落实方案

最大的漏洞，在内萨杜莱看来，是资金和具体的落实方案。

要淘汰化石燃料，改用可再生能源需要大笔资金开发新技术，同时资助社会和企业转型。本届气候大会在这方面，并非毫无成绩。

例如，迄今已有130个国家签署协议，承诺到2030年将全球可再生能源产能提高两倍、能源效率提高一倍；COP28也为各种气候行动项目筹集超过850亿美元（约1127亿新元）的资金，其中阿联酋新成立的300亿美元气候基金“阿特拉”（Alterra），将有部分用于协助发展中国家推进减排项目。

旨在帮助新兴经济体加速实现能源转型的“公正能源转型伙伴关系”（Just Energy Transition Partnership，简称JETP）也在稳健推进。发达国家承诺为发展中国家提供数十亿美元到数百亿美元的气候融资和赠款，帮助碳排放量高，并具备生产可再生能源潜力的国家发展清洁能源项目，推进脱碳进程。

目前已有四个国家——印度尼西亚、越南、南非和塞内加尔与发达国家签署相关协议；印尼和越南日前配合本届气候大会的举行，也分别宣布了协议下的能源转型蓝图，更新减排目标。

内萨杜莱推测，严重依赖煤炭的菲律宾可能是下个加入JETP行列的东南亚国家。

可是这些个别的计划，只在小范围内为推进减排和能源转型提供方案。要如何在全球落实这些工作，则是COP28协议中没有提到的。内萨杜莱说：“文本没有提及发展中国家落实（减排转型）计划所需资源，包括基于平等原则所需的资金、能力建设和技术转让。这让对气候危机负有主要责任的全球北方富裕国家逃脱了责任。”

内萨杜莱把希望放在下一届于阿塞拜疆举办的气候大会。“这些缺陷，尤其是资金的供给，必须是第29届联合国气候变化大会的焦点。下一届大会已被视为‘融资气候大会’。” 

资金不足结构复杂 印尼能源改革困难重重

资金不足和能源结构复杂令印尼能源转型蓝图的落实挑战重重，而来临的全国大选进一步增添变数。

根据JETP协议，国际伙伴承诺资助印尼200亿美元，协助印尼减少对化石燃料的依赖，印尼则承诺实现发电领域净零排放。

印尼11月发布“全面投资和政策计划”（Comprehensive Investment and Policy Plan，简称CIPP），目标是在2030年将电网电力领域的碳排放量，从先前设下的2亿9000万公吨顶限，进一步减少至2亿5000万公吨，并将可再生能源发电比率从34%提高到44%。

美国智库能源经济与金融分析研究所的亚洲策略能源经济顾问豪柏（Grant Hauber）受访时说，CIPP对于印尼拟定长期的能源转型计划是个很好的开始，但要落实并不容易。

据印尼媒体报道，印尼能源和矿产资源部长塔里夫表明，在JETP计划下有两个重点项目，即让西爪哇省的井里汶一号（Cirebon-1）煤电厂提前七年于2035年退役，以及建设爪哇—苏门答腊输电网络。

煤电厂和其他化石燃料设施提前退役虽然有助于减排，但要提前停运取决于资金是否到位。据法新社报道，印尼称需要至少973亿美元的投资，推动能源转型和减排，这相当于JETP承诺资助金额的近五倍。

JETP提供的资金以贷款为主，赠款极少，也令印尼担心会加重国家债务负担。印尼总统佐科上个月在美国史丹福大学发表演说时直言，气候资金“应该更具建设性，而不是以债务的形式提供，这只会增加发展中国家的负担”。

新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院的东南亚气候变化项目首席研究员玛缇纳斯（Melinda Martinus）受访时指出，由于资金短缺，印尼政府在新计划中，已经下调淘汰燃煤发电的目标——从2030年前通过让煤电厂退役淘汰5.2吉瓦（GW）的燃煤发电量，降至2040年前减少1.7吉瓦。

高耗电工业自设煤电厂 令印尼改革更复杂

印尼能源结构中的“私有”领域——自备煤电厂（captive coal-fired plant），也令印尼的改革更为复杂。自备煤电厂是高耗电工业自设的发电厂，由于并未与国家电网连接，因此官方难以统计实际规模和碳排放量。

玛缇纳斯指出，CIPP提出的碳排量顶限具误导性，因为加上自备煤电厂后，印尼的碳排放量绝对会超出顶限。

豪柏说：“自备煤电是个大问题。它有可能破坏JETP谈判。毕竟如果所做的努力会被自备煤电抵消，哪个绿色投资者会愿意将资金投入CIPP项目呢？”

要解决资金问题，豪柏认为，印尼须更积极推动独立发电商，包括股权投资者和债务融资的提供方妥协，同意缩短回报期并将新投资引向更环保的项目，成为脱碳解决方案的一部分。

优先推进关键项目，并设定稳健透明的遴选制度也至关重要。豪柏说：“我们仍不知道电网中哪些煤电厂运营效率最高、排放量最大或成本最高。提供这些信息将有助人们更好地了解关闭煤电厂或维持运行的可行性。”

由中央政府提供担保，降低地方政治可能给项目带来的风险，包括土地权问题，相信也能提高私企参与印尼能源转型项目的信心。

选举或成推动新能源项目契机

印尼明年2月举行全国大选，许多投资者目前都抱观望态度，不愿贸然投资。豪柏直言，大选“很可能会影响与审批、许可证或执照相关的事项”，毕竟“没有人希望因批准了新进领导人不喜欢的事而被抓住痛脚。”

但他也认为，选举期间依然可以是推进准备工作，例如土地测量、招标文件、拟定合同等的好时机，因为胜选者上位后，也会希望很快有政绩可宣扬。

专家：越南虽有政治意愿 转型计划仍缺执行力度

配合COP28，越南12月2日宣布全新的能源转型蓝图——资源调动计划（Resource Mobilization Plan，简称RMP），列明如何促进可再生能源的转型，减少对煤炭的依赖，展示推进能源转型的政治意愿。

根据计划，越南将于2030年把煤炭占发电装机容量比率由2020年的31%降至20%；到2030年，可再生能源则将占总发电量的至少33%，到2050年占至少55%。

发达国家已承诺通过JETP为这个计划提供155亿美元资金，其中大部分是在三至五年内按市场利率提供的商业贷款。

德国比勒费尔德大学社会学系博士后研究员贝伦斯（Julia Behrens）接受《联合早报》访问时说，RMP和越南的电力发展计划展示了越南政府实际推进能源转型的政治意愿。“这可以加快法律条规、能力建设、决策过程和官方之间的合作。”

但她也坦言：“单凭RMP不足以说明越南是否能实现其气候和能源转型目标。我们过去在越南看到的情况是，单看政策非常好，但在执行方面却不足。”

除了普遍出现的资金不足和相关法规不完善，据贝伦斯观察，越南政府各部门就能源转型所关注的重点也不尽相同。理顺政府内部的不同意见因此是首要任务。

此外，越南政府的反腐运动也间接影响项目进程。贝伦斯说，“许多公务员不敢做决定和承担采取政策行动的责任”，结果一切都得交由各部门高层决定，形成瓶颈。

将天然气归为可持续能源被批

气候智库E3G化石燃料转型专家罗伯茨（Leo Roberts）则批评RMP的一些举措“令人担忧”，包括含糊地说要“灵活”处理燃煤发电问题，而不是提前淘汰煤电厂。计划也声言要针对绿氢、碳捕获与储存等展开研究。

罗伯茨告诉非盈利新闻网“气候首页新闻”：“这个投资计划已经不再是JETP最初承诺的用清洁能源取代煤电的方法。相反，它关注的是昂贵或未经证实的技术……这直接破坏了能源转型的速度和规模。”

贝伦斯也说，RMP在淘汰煤炭问题上的措辞软弱无力，计划将天然气和液化天然气归类为可持续能源也是个问题，因为从科学角度来说它们不属于可持续能源。

于2021年推出的JETP，为资助发展中国家实现能源转型踏出了试验性的一步。可是印尼和越南等国能否在计划下成功加速能源转型，很大程度取决于各国能否吸引私人投资者注资，以及国家推行能源转型的意志。

就如COP28主席贾比尔在闭幕时所说：“协议的好坏取决于它的执行情况。说到不如做到……我们得采取必要步骤，把协议转化为实际行动。”