下午察：地方政府开始卖天空

随着卖地收入减少，中国地方政府打起了“卖天空”的主意。

中国第一例低空经济特许经营权出让招标项目，本周落地山东省济南市平阴县。济南公共资源交易中心星期二（11月26日）在官网公告，平阴县以9.24亿元（人民币，下同，1.71亿新元）的价格，将低空经济30年特许经营权公开出让，当地一家国有独资公司投标成功。

根据招标公告，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。

天眼查App显示，中标的山东金宇通用航空有限公司，由平阴县财政局全资控股，今年11月5日刚刚注册成立，注册资本2亿元。而平阴县在同一天发布招标公告。这让平阴县的天空拍卖，看起来像是特意为这家新公司准备的。

平阴并不是个普通县城。济南现有的四座通用机场中，有两座都位于平阴。其中2001年启动建设的平阴榆山机场是华东地区建设较早的通用机场。

根据10月印发的《济南市低空经济高质量发展方案》，当地将加快推进榆山机场改扩建，并将以榆山机场为载体，积极争创全国第三批民用无人驾驶航空试验基地（试验区）。

由于公告披露内容有限，平阴的“卖天空”如何操作仍不明晰。但这个消息如同一时激起千层浪，让今年来持续升温的低空经济进一步“出圈”。

低空经济迅速发展

低空一般指距离地面1000米以内的空域。而低空经济，指的是在低空空域，以有人或无人驾驶航空器带动相关领域的经济活动，例如无人机外卖、低空游览、短途运输等；涉及低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务、低空飞行保障等多元业态。

由于覆盖面广、带动效应强、产业链长、产业规模大，低空经济成为当下最热门的新兴赛道之一。中国民航局数据显示，到2025年，低空经济市场规模将达1.5万亿元，到2035年有望达3.5万亿元。

2024年被称为中国“低空经济元年”。今年3月，低空经济被作为“新增长引擎”写入中国政府工作报告，列入战略性新兴产业。随后，中国工信部、科技部、财政部和民航局联合发布《通用航空装备创新应用实施方案（2024?2030年）》，为发展低空经济制定了五大重点任务和20项具体工作部署。

中国各地政府都看好低空经济发展潜力，将它写入地方发展规划。深圳、上海、广州、北京、合肥、成都等城市纷纷提出要打造“天空之城”，香港更为此成立了“发展低空经济工作组”。

在这条新赛道中，深圳和广州是产业优势的代表。深圳的无人机产业为全球之冠，广州则拿下全球首张低空航空器适航证，走在全国前列。

根据赛迪顾问公司发布的报告，深圳和广州低空经济企业数量分列全国第一和第二位。中国低空经济企业超过30%分布在广州、深圳、珠海等地，其中包括大疆、亿航智能、小鹏汇天、丰翼科技等多家头部企业。

广州今年5月发布《低空经济发展实施方案》，计划在2027年让当地低空经济规模达到1500亿元左右；7月又出台“低空经济20条”，定下到2027年全市布局100个航空器起降点的目标。

另一方面，合肥、杭州、成都和重庆则更具备政策优势。新华社本月报道，中央空管委即将在合肥、杭州、深圳、苏州、成都和重庆六个城市开展eVTOL（电动垂直起降飞行器）试点，将把600米以下空域授权部分地方政府。换句话说，这些城市可能率先实现打直升机“飞的”出行。

从低空经济到低空财政

由于低空经济产业刚刚起步，市场多聚焦于产业发展。而平阴县“卖天空”则让人看到从低空经济迈向“低空财政”的可能，正如当年房地产经济与土地财政的结合。

在房价节节高升的年代，土地财政是地方政府重要的收入来源。但随着近年来楼市持续低迷，地方卖地收入也不断缩水。

中国财政部本月公布的数据显示，今年首10个月，地方政府国有土地使用权出让收入近2.7亿元，同比下跌22.9%，连续第三年减少。债台高筑、财政吃紧的地方政府，亟待开发新的收入来源。

如果平阴一个县的低空经济特许经营权就能卖上9个多亿，那么全中国2800多个县域能带来多少低空财政收入？

当然，并不是每个县城都像平阴一样，具备发展低空经济的条件和需求。但如果换做商业发达、人口密集的超大特大城市，大举开拓“低空财政”，又会有多大潜能？

据第一财经报道，在平阴之前，山西省政府采购网今年9月也曾发布低空经济项目采购公告，公开招标低空经济项目的潜在供应商。重庆市则在9月出台《重庆市推动低空空域管理改革促进低空经济高质量发展行动方案（2024—2027年）》，其中明确要探索空域资源要素定价及结算规则。

不过，平阴“卖天空”的招标信息公布后，反而令正在试水无人机配送的企业担心，今后在这一带领空飞行时，是否需要向中标企业缴纳“过路费”，以及要按照什么样的标准来收费？

一些专家学者也对上述项目持谨慎态度。《每日经济新闻》引述中国民航专家、北京仲裁委员会仲裁员刁伟民指出，低空经济目前最大的瓶颈是空域管理使用问题，包括飞行的垂直和平行距离是多少，有人机和无人机的不同要求等，整体上仍在等待规则细化。

他还说：“空域资源是国家所有，归中央统一管理，地方并无权力转让空域使用权。”

平阴县出让的是“低空经济特许经营权”，并未明确说明是转让空域使用权。尽管如此，刁伟民认为，即使是做低空项目运营，也需要空域作为载体。

广东省交通运输协会智库专家韩涛也认为，空域是国家事权，不是地方事权，地方政府没有权力出让空域。

另据澎湃新闻报道，出让低空经济特许经营权的平阴县发改局接线员向媒体透露，当地已就此成立专门工作小组，近两日正集中梳理来自各方的问题，会在梳理完毕后进行集中答复。

分析指出，地方出让低空经济经营权是一种积极探索，但实操层面还有许多问题要解决，如社会公共资源的分配和使用，以及估值的公允性和交易的合法性等。将尚处于起步阶段的低空经济过早转化为“低空财政”，未必有利于行业长远发展。

此外，低空经济的特许经营权，一卖就是30年之久。这笔“一锤子买卖”虽然能解地方财政燃眉之急，但无法形成长期稳定的税源。

作为万亿级大产业，低空经济真正的财政潜力或许不在低空特许经营权，而是其背后更为庞大的低空制造业和低空消费所间接贡献的税源。这可能是更值得地方政府探索与开拓的空间。