下午察：《台湾政策法》重塑台美关系？

号称“美国对台政策最全面调整”的《台湾政策法》于美东时间星期三（9月14日）在美国参议院外交关系委员会表决通过。在中国大陆对台立场日趋强硬的背景下，这项法案历经两度推迟后终于踏上立法之路，似乎预示着台美关系有可能将再迈出一大步。

美国参议院外委会星期三以17票支持，五票反对通过《台湾政策法》，投下反对票的有民主党籍议员墨菲（Chris Murphy）、马基（Edward Markey）、范霍伦（Chris Van Hollen）、沙茨（Brian Schatz），和共和党籍议员保罗（Rand Paul）。

这项法案包含了外交、军事、制裁、国际等多个层面，不只强化美国对台湾的军事支持，还大幅升级了美台之间的外交关系。

法案的重点条款包括：美国将在四年内提供台湾45亿美元（约63.27亿新元）的军事外援资金、推动美台建立共同军事训练与拟定作战计划；美国还将赋予台湾作为“主要非北约盟友”（major non-NATO ally）地位、授权台湾驻美机构改称“台湾代表处”，并将美国在台协会（AIT）台北办事处处长改称“代表”等。

不过，委员会在通过的修正法案中淡化了美台关系升级的论述，包括不再直接赋予台湾“非北约盟友”地位，变成以等同于相关地位对待；将“授权”驻美机构更名改为“建议”；不再要求美国在台协会台北负责人的任命须获参议院批准。

其中一名法案发起人、参院外委会主席梅嫩德斯（Bob Menendez）没有解释淡化论述的原因，仅称，防务援助是这部议案的核心，因此议案的核心内容没有太大变化，仅在象征性条文内容有所不同。

据BBC中文网报道，美国圣汤玛斯大学国际研究讲座教授叶耀元认为，有关修订反映美国采取了较保守做法，以免北京因误判美国承认台湾是独立主权国家或刻意针对中国领导人而擦枪走火。

另一可能是，这些看似是在“玩文字游戏”的变动，背后可能反映了美国白宫和国会之间在对台政策方面仍存在分歧。

跨党派民意的《台湾政策法》

《台湾政策法》是由民主党籍的梅嫩德斯和美国参议院预算委员会共和党首席参议员格雷厄姆今年6月共同发起。梅嫩德斯当时形容，这项法案将是自1979年《台湾关系法》以来美国对台政策最全面的调整。

美国参议院外委会原本排定在7月19日审议此案，但因共和党议员要求更多时间研究，梅嫩德斯宣布推迟至8月3日审议；而8月3日又因梅嫩德斯须处理芬兰和瑞典加入北约的议案，再将法案审议推迟。

其中第二次推迟的时间点，正值美国众议院议长佩洛西刚结束台湾访问行程，中国大陆在台湾周边开展军事演训行动之际，不免引起美国国会此举是为了避免过度刺激北京的揣测。

历经两度推迟后，《台湾政策法》终于在星期三通过了第一关，踏上了漫长的立法道路。

梅嫩德斯在宣布法案通过的声明中称：“在北京持续对台湾采取胁迫性外交、政治、军事和经济手段之际，强有力的跨党派议案通过不仅显示了我们对台湾毫不动摇的支持，更表明我们认识到美国国会在面对这些挑战时必须发挥关键作用。”

他还强调，这项法案表明美国不寻求战争或加剧与北京的紧张关系，反而正小心翼翼地从战略上降低台湾面临的生存威胁，提高武力攻占台湾的代价和风险，使之成为无法实现的目标。

北京表明反对这项法案，并向美国提出严正交涉。中国大陆外交部发言人毛宁星期四说，《台湾政策法案》违反一个中国原则和中美三个联合公报，干涉中国内政，违背国际法和国际关系基本准则，向“台独”分裂势力发出严重错误信号。

毛宁说，法案如继续审议推进甚至通过成法，将极大动摇中美关系的政治基础，并对中美关系和台海和平稳定造成极其严重的后果。

台湾则透过总统府发言人张惇涵发表声明，感谢美国参议院跨党派对台支持，并重申台湾“遇到压力不屈服、得到支持不冒进”。

而针对法案经过修改，台湾驻美代表萧美琴解释，一部分原因是立法技术问题，另一部分是有议员认为现在应聚焦在台湾安全议题，但讨论过程中许多议员都表达对台湾的坚定支持。

不过，台湾内部也有别于官方立场、对法案提出质疑的声音出现。台湾大学政治系教授杨永明在《明亮看世界》节目中，直指这项法案是“台湾实质承认与代理战争法案”。杨永明认为，虽然法案重点是对台美关系的全面提升，但法案中军事层面的论述，实际上美国就是要发动一场台海的代理战争。

台湾民进党前立委郭正亮也认为，美国没有在法案中承诺出兵援助台湾，但会全面介入军事决策、规划，甚至年度评估，根本就是军事接管法，显示美国完全不信任台湾军方的战略概念和执行能力。

立法生效遥遥无期？

要把《台湾政策法》送到拜登手上签署成法，须由参众两院全院通过文字相同的版本，目前这项法案还没有众议院版本。但即便参众两院都通过，法案要签署成法不是件易事，因为白宫对这项法案的部分内容仍存有疑虑。

在法案正式提交审议前，美国总统国家安全顾问沙利文在彭博社上星期四播出的专访中称，这项法案能有效强化美国对台湾的安全协助，改善台湾安全，但部分内容“让我们有些担忧”。

彭博社8月4日曾引述消息报道称，拜登政府担忧法案中关于台湾地位的强烈措辞“可能破坏美国在台湾议题上的既有平衡”，因此正游说民主党议员“踩刹车”。知情人士称，拜登政府认为该法案会适得其反，并会扰乱美国长期对台奉行的“战略模糊”。

彭博社星期四引述白宫官员称，这项法案可能将颠覆美国40年来精雕细琢的“一个中国”政策，还将剥夺总统在对台政策上的决策权，并将其转让给国会。

美国政治新闻网Politico采访了在审议中投下反对票的议员保罗。他认为，这项法案违反了美国的“一个中国”政策，并逐渐走向战略清晰化。在尚未完全了解法案可能造成的后续效应前，不宜改变对台的长期策略。

自由亚洲电台引述台湾的中华战略暨兵棋研究协会理事长黄介正说，台湾政策法“应该说‘最清晰的模糊’，距离彻底动摇‘战略模糊’还差一小步，那一步就是把台湾主权象征推到极致。”

台湾淡江大学国际事务与战略研究所所长翁明贤则说， 《台湾政策法》在形式上打破台海战略模糊，但是美国行政部门主导美国的国际外交，对台、对华政策还是以“战略模糊”为主。“实际上美国是模糊、清晰，左、右交互运用达成他最大的国家利益。”

在法案通过的前一天，白宫国安会战略沟通协调员柯比在向媒体作简报时称，行政部门的立法团队正与国会议员讨论这项法案。或许不难理解，修正法案为何最终选择淡化美台关系的论述。因为即使对华政策的鹰派立场已成为美国跨党派的主流共识，不代表白宫已准备好要将长年的对台政策进行大幅度调整。

更何况，法案的立法道路举步维艰，也意味着在短时间内，美国不会放弃“战略模糊”这块神主牌，不愿失去在台湾问题上的可操作空间。