柳金财：《土地管理法》实施效益评估与困境
柳金财
近几个月来，中国河北省、河南省、湖南省及北京市仍频繁传出土地征收、房屋拆迁维权抗争事件；地方政府透过城镇化策略，不断地将土地国有化，允许农民只拥有土地使用权，地方政府拥有所有权可以征用、出让土地，导致强征强拆具有合法性及合理性。尤其房屋拆迁及土地征收引发的维权抗争事件，几乎占群体性事件的一半以上。
中共十九大后不仅示威维权抗争事件没有减少，群体性事件的数量和规模，从相对小变成“高层级”，处于多发状态，其中以土地征收及房屋拆迁抗争为最。
中国政府今年公布实施新的《土地管理法》，以有效消弭地方政府土地征收所引发的公众维权抗争事件。新法有三项重大改变：
一、涉及公共利益内涵以列举式方式加以界定，使其边界更加清晰化，避免行政机关或政府滥用行政裁量权扩大解释使用。
二、改变传统以土地征收的原用途确定土地补偿，不再以“年产值倍数法”确定土地补偿费和安置补助费的做法。
三、针对全国33个县（市、区）开展“三块地”改革试点，包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，为修订提供具体实践经验。
首先，新《土地管理法》第45条首次针对土地征收的“公共利益”作出界定，改变既往概括式的模糊界定方式，采取正面列举方式，明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程以及成片开发建设等六种情况须要征地，逐项列举符合公共利益的情形，可依法实施征收。
借由明确化公共利益概念，避免不确定性法律概念导致扩大土地征收的范围。明确化公共利益可以减缩土地征收范围，只要是征收集体所有制土地就必须依据上述六项规定，这有利于预防与限制行政机关滥用征收权力，保障农村集体经济组织和农民的土地权，减少土地资源的浪费。
若依据第45条对“公共利益”规定，则其界定又过于发散，几乎涉及各项领域，不易聚焦。公共利益规定以正面表列方式呈现，固然采取列举式而非概括式界定，但又过于庞杂扩散，导致非常多元分层且扩展“包山包海”，此又形同概括式界定过于模糊的弊端。
其次，明确化公共利益内涵，降低地方政府肆意及违法征地的可能性，实际缩小土地征收范围。原《土地管理法》并没有明确界定土地征收的公共利益概念内涵及范围，导致地方政府土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道。“土地财政依赖症”迫使地方政府扩张征地规模，低买高卖获取巨额土地出让利差，剥夺农民的合法权益，长远生计难受保障，最终导致农民维权抗争，不利于中国社会稳定。
然而，即使明确化公共利益界定，限缩地方政府扩张性土地征收行为，降低其行政裁量之权，却无法根除地方政府的扩张性征地动机。只要地方政府存在财政收入不足的问题，患有“土地财政依赖症”，地方政府的不当征地动机就难以根除。
事实上，对集体土地被征收者而言，只要征地补偿费用合理，许多公众并不在乎政府征收土地是否依据公共利益需要，或者征收程序是否合法，关键在于土地补偿费问题是否令土地被征收者满意和接受。
再者，新《土地管理法》所修订征收补偿比原规定更为公平。依据第48条规定，征收土地应当依法、及时、足额支付土地补偿费和安置补助费，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。新法不仅改变过去以土地征收原用途来确定土地补偿，以“年产值倍数法”确定土地补偿费和安置补助费；且在原土地补偿费、安置补偿费、地上附着物的基础上，增加农村村民住宅补偿和社会保障费，从法律上提高对被征地农民补偿费。
新土地征收补偿费方式比旧征收补偿费，更为进步、合理、公平。旧法规定补偿标准为被征收土地原年产值的20倍至30倍，最多30倍（每亩约6万元至10万元人民币）；但新法规定要考虑很多因素，例如土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系等，并非规定统一标准，而是标准由各个地方政府因地制宜规定；同时也增加补偿方式，包括货币补偿、重新安排宅基地建房或提供安置房等。
最后，集体经营性建设用地入市，提升土地利用价值。现存中国农村集体土地权益保障欠缺完善，农村集体经营性建设用地无法与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整；土地增值收益分配机制不健全，国家、集体、个人之间的利益欠缺合理比例原则等。
新《土地管理法》破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或个人直接使用。
中国新《土地管理法》修订，对于农民土地权益保障已有所增进；但只要地方政府存在财政需求，在“土地财政”巨大利益驱动下，仍会伺机扩展建设用地规模。无论是土地征收、“大拆大建”及强制村民并村，地方政府皆可借此肆意转让土地，建立紧密政商关系，而“强制拆迁”、土地征收的“政绩工程”虽名为公共利益，许多爆发抗争事件背后，实为不当政商关系利益共同体、权力与利益交换网络之显化。
作者是台湾佛光大学
公共事务学系助理教授
中共十九大后不仅示威维权抗争事件没有减少，群体性事件的数量和规模，从相对小变成“高层级”，处于多发状态，其中以土地征收及房屋拆迁抗争为最。