营养餐落地为何梗阻？贫校常挪钱补配套不足
（记者陈少远）国家“”推行已有5年余。但最新发布的一项专题调研发现，因为与“营养餐计划”配套的设施经费和人员经费不足，该政策在落地过程中发生梗阻，导致餐费资金和学校公用经费等，常被的学校校方挤占和截取。
1月12日发表于《光明日报》的这项调研报告，是由东北师大中国农村教育发展研究院教授刘善槐、邬志辉完成的。
2011年，正式启动“农村义务教育学生营养改善计划”。根据教育部公开材料，该计划实施5年来，中央财政累计安排资金1600亿元，地方试点地区累计安排营养膳食补助资金230亿元。共覆盖学校共计13.7万所，包括699个国家试点县2097万学生和803个地方试点县的1264万学生。
不过，前述专项研究的调研团队，曾在2015年12月和2016年10月，分别在全国范围内开展了两次关于“营养餐计划”实施状况的专题调研。调研样本包括云南省砚山县等8个连片特困地区和8个国家级贫困县。
上述调研却发现，部分地区“营养餐计划”的资金拨付不及时，学校还需通过向教师借钱、家长补款等形式先行垫付。
配套经费不足滋生挪用套取问题
刘善槐、邬志辉在调研中发现，“营养餐计划”在实施过程中，所需的水、电、煤气等配套费用，在连片特困地区经常短缺。
根据2012年公布的《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》规定，学校在为学生提供营养餐时，还需要把“食堂（伙房）的水、电、煤、气等日常运行经费纳入学校公用经费开支”。
然而，上述调研指出，“许多学校均表示难以承担这部分额外支出”。基层学校为解决此问题，存在从营养餐资金中截取经费的现象。而对于一些学校来说，“公用经费除维持学校正常运转外，几乎所剩无几”。要从日常公用经费中再支出与“营养餐计划”相配套的费用，确实存在困难。
目前，对于“营养餐计划”的国家级试点，按每生每天4元标准（全年按200天计算）给予营养膳食补助。
而对地方级试点，中央财政则根据上一年度地方财政投入、组织管理、实施效果等因素，核定当年奖励性补助资金。膳食补助标准达到每生每天4元以上的省份，按照每生每天2元标准给予奖补；未达到4元的，按1.5元标准给予奖补。
中国发展研究基金会阳光校餐数据平台的工作人员告诉财新记者，目前一些试点县，会在4元的膳食补助标准外，再收1至2元以支付食堂工作人员运行和水电等费用，“国家虽没有禁止收费，但要求不能挤占家长合理负担的支出”。
刘善槐、邬志辉发现，有些地区在国家拨付的每生每天4元营养餐费的基础上，还额外追加了部分营养餐补助金。
“但这种情况并不多。”邬志辉在接受财新记者采访时表示，在调研的8个连片特困地区中，宁夏追加了1.6元用于支持营养早餐、晚餐，“有的地方是自己实施了‘营养餐计划’，如浙江、广东和甘肃”。
专家：“缺钱又有刚需，乡校其实很难”
长期在农村学校调研的东北师大中国农村教育发展研究院特聘教授李涛告诉财新记者，目前落实乡村学校营养餐计划的问题，主要集中于对专项资金的克扣贪污、虚报套取上，“比如只买了10斤猪肉，报20斤”。
但更普遍的问题，是乡校常挪用营养餐费，来支付学校人力成本的费用。“比如食堂师傅的工资从（营养餐费）里面出，用以支付保安费、生活老师费，有的还能留一点出来补贴班主任和教师收入”。
上述调研也发现，因缺乏必要的“营养餐计划”的服务人员费用。导致这笔支出，只能挤占学校的餐费和公用经费。
刘善槐、邬志辉认为，对于大部分农村学校特别是农村小规模学校，学校的公用经费要维持学校正常运转已经捉襟见肘了，“根本无法拿出钱来保障‘营养餐计划’的相关配套支出”，相关计划在落实过程中“没有考虑学校公用经费的承受能力。”
虽然，按照《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》要求，地方政府应根据当地实际，为农村学校食堂配备合格工作人员，并妥善解决待遇等问题。但目前实行的《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》则明确规定学校的公用经费，“不得用于人员经费”。
李涛还向财新记者透露，在一些农村学校，“老师还要兼任厨师、保安、生活老师”。
出现挪用问题的原因，在于学校对上述人员的相关经费不足，公用经费的使用范围又过窄，且受限于目前乡村学校的编制问题，“空编或者有编不用，只能学校自聘”。
那么，食堂工作人员的钱到底该从哪里出？李涛告诉财新记者，很多乡校并没有这笔钱，“劳务费、食材运输费都要钱，地方财政不配套，县教育局只能内部消化”。
李涛认为，这也是一些乡村地区学校对于举办食堂积极性不足的原因，“他们缺钱但又有刚需，学校其实很难”。
地方财政配套不力或是重要原因
这项专项调研认为，地方为“营养餐计划”落地的财政配套不力，或是营养餐计划出现梗阻的重要原因。依据《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》规定，供餐增加的运营成本、学校食堂聘用人员开支等费用，由地方财政负担。
但在2013年5月发布的《农村义务教育学生营养改善计划评估报告》却显示，在采取采购成品加餐的县份中，有40.8%的县份，其县级财政对营养餐计划的运行成本没有投入；仅有18.3%的县，由县级财政或学校承担运输成本。
上述调研也发现，部分地区的“营养餐计划”资金拨付并不及时。如西南某县教师反映，上级拨下来的营养餐费用，是等学生吃完后再拨款，“且具体的拨款时间还不确定”。贫困地区的学校因此只能通过向教师借钱、由家长补款等形式先行垫付，“每学期差不多要借3-4万元”。
刘善槐、邬志辉因此建议，政府应该专项配套“营养餐计划”所需的服务人员经费。对于营养餐工程运转所需的厨师、配餐员等服务性人员的薪酬，“国家应当统筹地方政府进行专项资金配套”。
李涛则建议，要解决营养餐经费使用的诸多乱象，核心是破解专项资金转移非精细化的束缚，“一是单纯靠人头分配公用经费的办法需要改革，二是公用经费范围需要扩大；三是有必要核算不同类型学校的专项经费，提供精细化的供给”。